发展现代农业, 建设新农村, 解决三农问题, 都离不开金融的核心推动及强有力的支持与保障。然而, 当前农村金融体系的缺陷已严重制约了现代农业发展的进程, 主要表现在农村金融需求普遍得不到满足与资金加速外流形成了尖锐的矛盾, 农户、农村企业和农村公共产品或准公共产品缺乏相应的正规金融供给支持, 尤其是农村政策性金融的功能缺位, 等等。据河南省农业产业化办公室对龙头企业的调查, 在影响企业发展和农业产业化经营的诸多外部因素中, 首要的因素就是融资渠道不畅, 以及政府的政策性资金扶持不够。农村信贷资金缺乏及其相应的农业保险和担保机制缺失, 已成为困扰河南新农村建设、尤其是现代农业发展的最大难题。所以,在商业性金融依据市场原则对农村地区作用机制不足的情况下, 重构一个功能完善、高效的农村政策性金融(包括政策性农业保险)骨干主导性和主动诱导性融资、担保保障机制, 以及同农村其他投融资主体协同支持的保障机制则显得尤为迫切。这也是市场经济条件下弥补农村金融市场失灵的客观需要。
一、农村政策性金融的制度功能及其功效实证分析
(一)农村政策性金融的特有功能
农村政策性金融功能, 是由诸多要素共同构成的一个完整的功能体系, 各种功能相辅相成、缺一不可, 从而在现代农业建设中起着其他金融中介不可替代的直接扶植与强力推进的特殊作用。
1.农村政策性导向功能
这是最能体现农村政策性金融宗旨的最基本的首要功能。农村政策性金融作为政府强制性制度变迁下的正式制度安排, 要密切配合、服从和服务于政府在每个时期确定的一系列农业农村发展政策和目标。当然, 这种政策性也主要体现为对农村强位弱势对象的政策性信用倾斜和扶植上。
2.农业生产扶植功能
由于农业生产的先天性弱势、弱质特征, 如果按照纯粹的市场条件, 农业生产活动所需的资金和保险保障就不能得到应有的满足。在这种情况下, 农村政策性金融就发挥着主体和主导性作用, 通过发放政策性贷款、提供农业生产保险及相应的专业性辅助和服务, 改善农业生产条件, 降低农业生产成本, 分散和化解农业巨灾风险, 提高农业的综合竞争力。
3.农产品价格支持功能
即在农产品流通领域, 通过发放大量的农业政策性贷款, 支持农产品收购和储备, 以平衡农产品市场供求, 稳定市场价格, 防止谷贱伤农,保护农民的生产积极性。
4.农村基础设施开发功能
农村发展的后劲在于具备完善、配套的农村基础设施条件和市场环境。农田水利建设、乡村道路交通建设等基础设施项目, 往往资金需求规模大、建设周期长、缺乏抵押担保, 是典型的农村公共产品或准公共产品。由于政府财力有限、商业性金融往往不愿意介入, 因而需要农村政策性金融的主动介入, 给以持续的、强大的金融支持,增强农业发展后劲。
5.农村扶贫功能
农村贫困问题是经济增长理论和发展经济学中的永恒话题, 也是世界各国共同面对且十分关注的永久议题。农村与城市相比, 一般落后很多, 贫困人口也大多分布在农村。所以, 农村贫困地区是政策性金融最能直接发挥其特殊功能且最能体现其价值的领域和舞台, 扶贫开发是农村政策性金融的一项非常重要的基本功能。
6.农业开发服务功能
为了全方位地服务于农村社会经济发展, 也为了保障农业政策性投融资项目的顺利运作, 农业政策性金融还可以充分利用自身特有的专业性强的有利条件, 提供诸如农民技能培训、农业投资咨询、农村企业经营情况诊断、农村市场信息等非金融服务。
7.农业政策性保险功能
农业保险作为一项政策性保险, 所提供的不仅仅是具有分散风险、经济补偿、防灾防损和融资职能的保险产品和服务, 而且也是保障农业基础产业安全、有利于农村社会生活稳定的宏观层面上的制度安排, 具有保障农业持续、稳定、健康发展的农村社会管理和调控功能。
8.农村金融市场完善性功能
农村金融市场是一个存在市场失灵的不完全竞争市场, 如果完全依靠市场机制就可能无法培育出一个农村所需要的金融市场。因此, 有必要采用诸如农村政策性金融等政府适当而有效介入的非市场因素, 对农村金融市场进行补充完善, 而非完全替代、包揽一切农村金融活动和业务。这种补充完善是建立在农村商业性金融按照市场原则进行正向性选择基础之上的一种逆向选择, 而且这种选择是一个不断变化和调整的动态过程。
9.首倡诱导与虹吸扩张性功能
或者说是首倡诱导基础上的虹吸与扩张性功能, 简称诱导性功能。即农村政策性金融首先以较少的政策性资金直接做倡导性投资, 然后在此基础上以小搏大、间接地引导更多的商业性金融从事符合政府三农政策意图的贷款、投资和保险活动。一旦商业性金融的投资热情高涨起来, 农村政策性金融再转移投资方向, 并开始新的另一轮诱导性融资循环。
10.有限金融性功能
一方面, 农业政策性金融作为农村金融领域的一般金融中介, 应具有信用性、有偿性和盈利性的金融中介基本条件, 这利于提高稀缺而有限的政策性金融资源的利用效率, 否则, 既有悖于其金融的一般属性, 进而无异于财政融资职能, 也难以保证这种制度的生存与可持续发展。另一方面, 作为一种特殊的金融制度安排, 农村政策性金融的金融属性又完全不同于商业性金融的金融属性, 而是一种对金融业务行为有所限制与约束的金融属性, 如不能片面追逐利润最大化, 不能主动竞争抢客户而有损于商业性金融的利益, 因而是一种非主动竞争性的自然盈利, 否则, 就无异于商业性金融, 也没有其存在的必要性。
农村政策性金融所具有的上述特殊功能, 使得农村政策性金融制度在世界各国都始终没有取消和弱化, 具有不可替代的作用。尤其是在推进我国现代农业建设的进程中, 可以充分发挥这些特有功能的作用, 促进农业又好又快地跨越发展, 尽快实现中央提出的按照六用三提高①发展现代农业的思路目标。
(二)农村政策性金融功效实证分析
尽管现阶段农业政策性金融还存在着业务单一、范围狭小、支农功能拓展缓慢等诸多问题,影响了其对现代农业发展的促进作用, 因而需要对农村政策性金融的目标、功能等进行合理的制度安排, 但是, 从下面以河南为例的实证分析中,我们也可以看到农村政策性金融与农业经济增长之间呈显著的正相关关系。因此, 必须尽快建立健全农村政策性金融(保险)支持现代农业建设的服务体系和保障机制。
二、农村政策性金融服务现代农业建设的政策路径
建设现代农业的关键, 就是现代农业要素的注入, 其中主要的是资金的投入。现代农业与传统农业不同, 它以比较完善的生产条件、基础设施和现代化的物质装备为基础, 规模化、集约化、高效率地使用各种现代生产要素, 具有高投入、高产出、高效益的特征。为此, 必须强化农村政策性金融支持现代农业发展的功能作用, 重新构建农村政策性金融制度体系, 建立健全以农村政策性金融为主导的农村金融支持现代农业发展的合力保障机制。
(一)按照功能观点明确农村政策性金融机构的职能定位
根据推进现代农业发展必须建立健全农村政策性金融功能体系的要求, 作为目前专门从事农村政策性金融业务的中国农业发展银行, 其业务职能不仅体现在支持农产品价格功能方面, 而且还要体现在扶持农业生产功能、扶贫开发功能、农业项目配套服务功能等方面。亦即中国农业发展银行要扩展功能, 支持农业产前和产中领域以及区域扶贫开发, 为提高农业的综合生产能力, 实现农业现代化提供全方位、多形式的支持, 加速农业可持续发展。其核心是加大对农业产前和产中环节的资金投入, 特别是投资农业生产环节上那些投资大、周期长、直接经济效益低、商业银行不愿投资, 而对整个农业发展又是至关重要的项目。例如,为农村兴修水利工程、整治土地、保护生态环境和农业基本建设发放贷款;支持农业科技开发、推广和利用, 推进农业机械化、良种化;鼓励农村文化青年务农和掌握农业生产技术, 以提高农业生产水平, 等等。从业务职能上补充商业银行的业务空缺,即做商业银行不能做的业务, 而不做商业银行能做的业务,从根本上协调和处理好农业政策性银行与商业银行的业务关系, 真正成为以国家信用为基础, 为农业、农村和农民提供全方位服务, 从事综合性农业开发信贷和农业保险、担保业务的法定农业政策性金融机构。
(二)以培育龙头企业为重点, 加大农村政策性金融对现代农业诱导性支持保障的力度
现代农业建设实际上是以农业产业化的发展程度为根本标志, 龙头企业尤其是加工型龙头企业, 是农业产业化的推进器。解决农村龙头企业的融资难问题, 关键是应该充分发挥农村政策性金融的首倡诱导与虹吸扩张性功能,这不仅顺应了龙头企业多元化的市场融资需求, 而且可以缓解政府财力资源的限制, 更能体现农村政策性金融制度的精髓所在, 也更加符合市场经济规则的基本要求, 因而是农村政策性金融诸多特殊功能中最基本、最核心、最重要的主导性功能。所以, 中国农业发展银行要立足于倡导投资方向, 加强与中国农业银行和其他商业性金融机构开展多种形式的业务合作。例如, 在农业产业项目的政策性贷款方面, 选准和扶持能够带动千家万户的农村龙头企业及农产品商品基地, 通过直接或间接的资金率先投放, 改善投资环境, 降低投资风险, 增强其他金融机构、经济组织和个人的投资信心, 吸引和诱导商业性、合作性银行和其他社会资金从事这些符合农业政策意图的农业产业贷款和投资,从而对政策扶持项目的投资形成乘数效应, 以较少的政府财政资源推动更多的资金投入农业产业化领域, 达到既定的农业产业化政策目标。在农村政策性项目的保险、担保方面, 通过为农村龙头企业或其他农村中小企业、规模经营的农户提供贷款担保或者贴息, 帮助服务对象向商业银行贷款, 为商业性金融和社会资金投入农业和农村创造条件, 并以此促进农村信用体系建设, 改善农村社会信用环境。
(三)建立主要由商业保险公司经营农业原保险、农发行经营农业再保险的多元化农业保险分工与合作经营机制
自从2004年中央一号文件首次提出我国应加快建立政策性农业保险制度以来, 中央一号文件已连续4年对政策性农业保险提出要求。可见, 中央对发展农业保险高度重视。保监会也已明确将农业保险与养老保险、健康保险、责任保险并列为未来重点发展的四大领域之一;我国未来保险竞争的主战场也将主要是在农村。河南是第一农业大省、人口大省, 90%的面积在县域农村, 75%的GDP来自县域农村, 90%的人口在县域农村, 这就决定了河南保险业要做大做强, 必须重视县域农村保险市场的开拓。根据农业保险的社会管理和调控功能, 重视和发展农业保险, 就应该着眼于保障三农安全稳定、扎实推进现代农业建设的战略高度, 建立健全农业保险制度的运作机制。鉴于目前政策性农业保险制度缺位的问题和现状, 中国农业发展银行可以从代理农业保险业务开始, 逐步过渡到办理农业保险业务, 主要是农业再保险业务。这也是节省机构创建的交易成本和弥补商业性金融在农业政策性保险领域作用不足的需要。当然, 也可以委托中国再保险(集团)股份有限公司旗下的分支机构或其他有实力有兴趣的商业保险公司经营一部分农业保险的再保险业务, 但必须明确由农发行经营农业再保险业务的主渠道作用, 并承担对商业性再保险的最后保证人角色。同样,对于农业保险中风险巨大、商业保险无力承保的险种, 农发行也可以主动经营, 并由政府以农业巨灾保障基金等形式负担。
(四)构建以农村政策性金融为主导的农村财政金融协调发展及合力支农保障机制
建设现代农业, 还应该处理好农村政策性金融与合作金融、民间金融、农业财政之间协调发展的关系, 即发挥农村政策性金融对民间金融的引导作用, 把政府有关部门主管的农业政策性资金和农业财政投资集中由农发行实行专户管理、监督使用, 尤其是要建立农村政策性金融与合作金融协作共赢的一体化新体制。从而逐步建立以农村政策性金融为主导、多元协调发展的农村金融新体系。因为农村市场的不完善、农村金融机构与农村借款人之间的信息不对称和借款人自身存在的道德风险以及金融机构方面存在的成本、风险与收益的不对称, 引发一般金融机构的逆向选择和嫌贫爱富, 进而加快撤离农村贫困地区。所以, 迫切需要不以盈利为目的的农业政策性银行和其他非银行政策性金融机构的主动介入, 建立以农村政策性金融为主导的农村金融新体系, 推进现代农业的跨越式发展。
无论是从历史上还是理论上来看, 农村政策性金融与合作金融的关系日益密切, 合作经济在农村政策性金融运营中的作用不可忽视。我国农村信用社与农村政策性银行之间主要是业务上的相互协作, 而机构上则相互独立。目前, 世界上大多数国家的农村政策性金融仍然与合作金融有着某些特殊的联系, 甚至交织在一起, 实际上合作金融仍然是农村政策性金融的重要载体。在政策性金融的具体形式中, 也只有农村政策性金融选择了这种协调发展模式。把农村政策性金融与农业合作经济组织结合在一起, 或者说, 把政策性金融的职能嫁接在农业合作经济组织上面, 已经在很大程度上解决了交易成本问题, 解决了农民的分散性问题, 还解决了农村信用社改革举步维艰和农发行功能不完善、体系不健全的问题。所以, 新型的农村政策性金融体系是一种官(农发行)民(农信社)结合模式, 主要是由县联社、基层农信社委托代理农发行的政策性金融业务。这种官民结合模式类似于法国农业信贷银行(CA)的上官下民运营模式。
(五)加强农村政策性金融立法建设是农村政策性金融支持现代农业建设的重要保障
市场经济是法制经济, 各国政府在发展区域经济、农村经济、农村金融中, 尤其是建立政策性金融支持农村发展的运行机制中, 一直都很注重和落实农村政策性金融的专门立法, 并严格地将金融类法规区分为针对商业性金融的一般银行法、证券法、保险法和针对政策性金融的单一的农业发展银行法、农业保险法等两大类, 而且政策性金融机构的运作不受普通银行法的制约。
各国农业政策性金融法主要是对农村政策性金融机构的机构组织与业务运作两方面的有机结合与统一, 包括对农村政策性金融机构的组织结构, 如法律地位、法律性质、职责权限、组织形式、内部机构设置、人事安排、机构变更、终止的条件与程序、权利与义务、法律责任与处罚、监督机制, 以及业务范围、资产与负债业务、经营原则、财务与会计、外部关系等问题做出规范与限定。这是农村政策性金融机构组建与开展业务活动,实现既定目的与宗旨, 发挥其职能作用的法律依据, 也是促进农村发展的法律保障。所以, 立法机关要借鉴国外相关经验做法, 抓紧研究制定和颁行有关规范农村政策性金融机构运作的地方性法律、法规、条例, 从根本上保障农村政策性金融体系的协调发展和有序运行。尽快明确建立以政府财政为主要后盾的农村政策性金融资金筹措及利益补偿与保障机制, 对农业保险采取多种形式的政策支持, 包括对农户的保费补贴, 对农业保险机构和商业保险公司的经营费用补贴、税收优惠、利率优惠、提供再保险、建立巨灾风险基金等, 从而为推进现代农业建设提供有力的法律支撑和可靠保障。
(六)建立健全农村政策性金融服务体系, 重构农村政策性金融体制
笔者认为, 建立以农村政策性银行为依托、以农村政策性金融公司为组织形式、以基层农信社为业务支撑点、集农业政策性信贷与农业政策性保险(担保)于一体、相对独立分权的省级农村政策性金融运行模式(如图1所示), 比较切实可行。这种模式的运作特点是:设立省级、县级和乡镇三级机构。省级机构下设子公司和办事点, 地市级不设机构。实行三级管理, 省级机构直管县级子公司, 县级子公司直管乡镇办公室。省级机构以中国农业发展银行省级分行为依托, 两个机构, 一套人马, 负责国家农村政策性金融政策的分解和执行, 协调与省联社的业务委托代理关系和业务计划, 承办大额政策性金融业务。省级机构根据本省农业发展情况、财政实力, 安排业务发展重点和不同县级子公司的业务运行。业政策性信贷与政策性农业保险分账户经营、核算, 两种业务相互独立, 互不交叉。充分发挥基层农信社直接服务三农、直接服务农业产业化项目和龙头企业的机构网点优势以及合作金融制度优势, 积极开展农村政策性信贷、保险的委托代理业务, 实现政策性金融与合作金融的互利共赢。
