摘 要：改革开放以来，我国基层治理领域涌现出了许多具有创新性的协商民主实践形式，从功能上主要分为决策型协商民主、咨询型协商民主、监督型协商民主和协调型协商民主四种形态。近年来，在党和政府的推动下，我国基层协商民主正如火如荼地发展起来，但也面临着形式化倾向、弱势群体表达受阻、协商理性不足、参与冷漠与协商责任感缺失等诸多践行困境。加强基层协商民主制度化建设，培养基层民众协商意识，规范基层政府协商行为，就成为化解基层协商民主发展困境的当务之急。
关键词： 基层；协商民主；实践困境
中图分类号：D621.5 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）04-0005-06
党的十八大报告首次提出了“积极开展基层民主协商”[1]的主张，2015年2月9日中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确指出“要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商”。[2]这一系列论述都是我党对基层协商民主发展所做出的总部署，对推进我国基层协商民主实践的发展具有重要的理论指导意义。近年来，在我国基层治理领域涌现出了许多具有创新性的协商民主实践形式，比如市民论坛、社区论坛、社区议事会、村民议事会、乡村论坛、民主协商会、民主恳谈会、企事业单位协商等。基层协商民主实践的兴起，有助于用协商民主的方式解决社会自治中关乎人民群众切身利益的问题，有助于丰富基层民主形式，扩大人民群众的参政渠道，疏导不同利益群体之间的矛盾，进而促进社会和谐。本文在分析基层协商民主实践形态的基础上，探究了现阶段基层协商民主发展面临的困境，并提出了化解基层协商民主发展困境的策略。
一、中国基层协商民主发展的现实形态
中国基层协商民主是在中国共产党领导下，让人民群众广泛参与到城乡社区治理、基层公共事务的决策中，通过平等对话方式表达自身利益诉求，并“以最大限度地包容和吸纳各种利益诉求的民主”。[3]1999年，浙江省温岭市召开民主恳谈会，引导群众以平等、公开地对话、协商方式参与到政府公共政策制定和公共事务管理过程中，这是协商民主在基层治理领域运用的首次尝试，成为中国基层协商民主实践的发端。随后，不同地区的公众在党的领导下创造出了众多的基层协商民主实践形式。学术界对这些新兴的基层协商民主实践形式进行了专门研究，有的学者从制度层面考察，将基层协商民主分为制度性和非制度性两类；[4]有的学者从参与方式的角度阐述，将基层协商民主概括为民主恳谈会、听证会、社区议事会、网上协商等形式。[5]笔者认为这些论述尽管在一定程度上囊括了基层协商民主的诸多形式，但没有触及协商民主的实质，而要考察其实质则必须要从基层协商民主的功能和目的来探究，不单是对其外在形式的总结。从协商民主的功能和目的来看，基层协商民主实践形态主要分为四类：决策型协商民主、咨询型协商民主、监督型协商民主和协调型协商民主。
（一）基层决策型协商民主
决策型协商民主就是基层政府和自治组织为制定某一项政策或管理社会公共事务，将协商民主引入到公共决策和社会组织管理领域，通过不同利益群体公开、平等地对话和讨论，最终达成决策。
决策型协商民主形态的主要表现形式有听证会、基层群众自治组织会议。听证会是基层协商民主应用最为频繁和广泛的制度形式，它要求政府在制定关乎人民群众切身利益的政策过程中，就政策的动议、方案听取相关人员的意见，包括专家和利益相关方的参与。基层群众自治组织会议是广大村民或城市居民在管理本村或本社区事务时，直接讨论和决策的管理形式。基层群众自治组织会议所决策的事务都是关乎群众自身利益的事务，绝大多数群众可以就近、直接参与到事务的决策之中，自由平等地发表意见。在基层群众自治组织的决策过程中产生了很多富有创造性的协商民主形式，包括村民议事会、社区议事会、党员议事会等。
听证会和基层群众自治组织会议等决策型协商民主，可以在一定程度上避免政府决策的片面化和盲目性，堵塞政策的漏洞，保证决策的科学性和公正性，提高政府公信力。公民参与决策型协商民主实践，不仅可以锻炼自己的参政能力，还有助于公民更好地了解政策的制定过程，表达自身的利益主张，加强和政府的沟通，增进互信。通过决策型协商民主制定的政策，不再是由上而下的命令，而是公民由下而上的意见表达。因而，群众支持就成了政策权威性的最好注解，有助于保障政策顺畅实行。
（二）基层咨询型协商民主
咨询型协商民主是有关政府部门或社会组织为了更好地了解自身方针政策的实施情况，听取群众或专家意见和建议的活动。咨询型协商民主并不是针对特定某一政策展开的，而是就广泛议题进行意见咨询的过程。
咨询型协商民主在基层治理领域中主要体现为民主恳谈会、专家咨询会、劳动恳谈会、社区论坛等形式。其中，民主恳谈会是发展最为成熟和制度化的咨询型协商民主形态。民主恳谈会发端于浙江温岭，依托当地的农业农村现代化教育论坛，开创性地建立了一种影响深远的协商民主治理模式。民主恳谈会一般是由当地的基层党组织或政府主持召开，通过邀请群众广泛参与，采取平等、自由、公开、坦诚讨论的形式，交流观点，互相辩论，理性说服，最终就讨论的议题达成一定的共识。
咨询型协商民主与决策型协商民主不同之处在于咨询型协商民主没有决策机制和相应的决策权力，权威性较低，更多地是对政策实施前后的民意调查。但咨询型协商民主优势也很明显，它的议题更加广泛，程序更为自由，可以广泛地听取公众或专家的意见和建议，进而为今后的政策制定和组织管理打好民意基础。
（三）基层监督型协商民主
监督型协商民主侧重于保障公众的民主监督权利，强调公民对于基层政府行政和基层自治组织履行社会管理职能的监督，主要包括政策审议会议、重大事项公示制度和网络论坛等形式。
政策审议会议和重大事项公示制度是在创建“阳光型政府”中诞生的，政府让利益相关方或者第三方机构，参与审查和监督政府的决策制定和执行过程，强调政策的公共性和有效落实，保障人民群众的知情权和监督权。网络论坛是伴随着互联网浪潮产生的新的参政方式，包括贴吧、微博等社交网络形式。网络论坛的兴起使原来掌握在媒体中的话语权开始扩展到个人的“自媒体”，网络走进了传统的政治领域。人们通过网络自由地发表言论，基于平等身份讨论，直接互动。网络型协商民主虽然还不是正式的政治参与方式，但不可否认，它以其所独有的即时性、公开性、草根性等特点获得了普通民众的认可，普通民众可以通过网络舆论的方式监督政府及其官员的行为。 监督型协商民主围绕公众的知情权和监督权，以公开、对话的形式，拓宽了民众行使监督权的渠道，丰富了民主监督的内涵，培养了基层群众的民主意识。监督型协商民主可以促使党和政府更好地为人民服务，提高办事效率，增强政府的透明度和公信力。
（四）基层协调型协商民主
协调型协商民主是对于群众自治组织、组织内部成员之间、成员与组织之间的利益矛盾和冲突，进行协商、沟通和协调的民主治理机制。“这种协商可以由政党或政府组织，也可以由基层自治组织、有关社会组织或公民自身来组织，其组织形式和运行方式是自由的、非制度性的，往往是一事一议。”[6]
协调型协商民主主要包括基层政府的人民调解委员会、社区居民圆桌对话会议、工资集体协商制度等形式。其中，工资集体协商制度是发展较为成熟的协调型协商民主实践形式。工资集体协商是现代企业重要的管理手段，劳资双方通过平等公开地讨论、谈判等形式，对于劳动协议的期限、薪酬分配标准、福利保障、劳动合同的变更等问题进行协商。工资集体协商可以有效地保障劳动者权益，促进劳资关系和谐，实现企业和职工的双赢。
协调型协商民主在处理利益对立群体之间的冲突，化解社会矛盾，建设和谐社会方面具有重要作用。协调型协商民主既符合中国共产党处理人民内部矛盾时采用的说服教育、讨论方法，也与中国传统儒家的“和为贵”思想相契合，成为基层治理中广受民众欢迎的协商民主形式。
二、中国基层协商民主的实践困境
基层协商民主发展方兴未艾，为普通民众政治参与敞开了一扇新的大门，为基层公共政策制定和社会管理提供了新的手段。然而，受限于固化的政治利益格局、传统社会管理方式、普通民众政治素养较低等因素，现阶段基层协商民主发展还面临着诸多困境。
（一）形式化倾向与协商规范性缺失
现阶段我国基层协商民主实践存在着背离民主协商的规范性而趋向形式化的问题，首先体现在由政府引导的基层协商民主趋向异化方面。多数地方的基层协商民主都是由基层党组织、政府、群众自治组织等发动公民和社会组织广泛参与公共协商的活动。从形式上来看，参与群体较多，代表利益广泛，然而在实际操作上却逐渐出现异化倾向。一些协商会议被少数人把持，成了以公益之名谋取私利的形式。在民众的观念里面，听证会成了“逢听必涨”的涨价会。很多地方的基层自治组织越来越成为当地街道或者乡镇的管理组织，行政化趋向明显，不得不面临过多的上级主管部门行政命令和检查，在协商民主、自我管理方面作为有限，社区议事会、村民议事会等协商会议时常变成了走过场。由于基层协商民主运行还处在起步阶段，规范协商程序的法律和制度还没有建立起来，所以地方领导的喜好就成为协商民主存废的关键，协商的内容和程度带有明显的领导个人色彩，具有很大的随意性。
形式化倾向与协商规范性缺失还体现在协商过程真实性受质疑以及协商结果难落实方面。一方面，协商民主是在政府和党委的权力结构下组织起来的，组织者为了实现自身利益，维护权威，就会有意控制协商的进程，在选择代表时就会有意识地选择顺应自己主张的人选。在协商过程中，一些民众出于惧怕权威考虑，不敢提出自己的真实意见。在基层协商民主操作中出现的内定人选、内定议题、安排发言、控制议程等现象，使基层协商民主的真实性受到质疑。比如，在温岭某地的听证会上，两个小时内，只有17名代表能够发言，而参会人员达到了近百人，会程短，发言少，成为了部分地方协商民主的写照。[7]另一方面，协商的结果很难得到有效落实。多数协商民主会议不具有强制性，没有切实的执行体系和监督体系，尤其是咨询型和监督型的协商民主，在经过协商，取得共识后，还要面临决策部门是否采纳的尴尬。协商和决策之间的脱节成为了基层民主发展的桎梏，直接影响了协商民主的质量。
（二）弱势群体表达受阻与协商平等性缺失
协商民主要求参与主体是以平等的身份参加，自主、自由地发表意见，并对协商结果产生同等影响效果。杰克・奈特和詹姆斯・约翰逊将此总结为程序和实质上的机会平等，主要体现在平等的政治影响机会、非强制性参与和自由自愿的决策以及政治上相关能力的平等。[8]但在协商过程中，由于强势群体的操纵和弱势群体表达受阻等因素的影响，协商平等性往往难以得到保证。
我国不同类型的基层协商民主实践虽然不会明显地对于弱势群体的政治参与进行限制，但在实际操作中由于受到参与主体政治和经济地位的制约，弱势群体往往很难融入协商过程中，即使进入协商会议中也很难获得相应的尊重。从主观方面来看，弱势群体很少有机会参与民主实践，缺乏相应的锻炼，对于自身的权利认识不足，不能和不敢于在辩论中提出自己的利益要求，易受从众压力影响。从客观方面来看，社会资源的分配权掌握在政府部门和经济组织等强势群体手中，弱势群体没有支配权。比如在基层自治组织中，其领导事实上成为了政治精英，主导着自治组织的选举，控制着村委会和社区委员会等组织，对资源进行分配，强化了他们的地位，直接构成了对协商民主的对话平等的威胁。[9]经济上的差异性造成了政治地位不平等，进而造成了表达话语权方面的不平等。弱势群体在经济、政治以及教育、网络资源利用、话语权方面的弱势地位，影响了他们在协商过程中的利益表达，进而削弱了他们对协商民主决策的平等影响力。
（三）个人情感宣泄与协商理性丧失
理性是协商的前提，政府、企事业组织和公民个人等协商主体以理性的态度，合理合规地陈述自己的利益诉求，慎重地对待协商结果是协商民主顺利进行的保障，也是参与主体政治素养的重要体现。
在我国基层协商民主实践过程中，协商主体的非理性主要表现在两个层面。一是技术层面的理性不足。由于现代社会发展迅速，社会分工细化，处理社会事务的技术化倾向明显，要求政治参与主体具有较为专业的知识和技术能力，这就使协商参与主体易于陷入“知识危机”。[10]参与协商的主体在面对广泛、复杂的协商议题时不可避免地存在知识局限，无法做到对每一个议题的理性认知，因而在协商过程中就难免存在情感偏见。二是应用层面理性不足。由于我国民主教育方面存在较大的差异性，城市社区居民的民主素养较高，能够对自己利益诉求有着较好的表达。但是在广大的农村，民主教育相对落后，大部分村民比较缺乏权利意识、法制观念和民主精神。一些参与政治协商的村民，因为知识和修养较低，经常在协商会议上进行单纯的情感宣泄，不能提出合理的意见，不尊重其他与会者，违背了协商民主的理性原则。 （四）参与冷漠与协商责任感缺失
协商民主是建立在协商参与主体对政治共同体的公共责任之上的，它要求每个参与主体都对共同体负责和忠诚，对其他成员信任。然而在实际操作中，由于利益和文化日益多元的影响，社会成员往往缺乏对于组织、团体和其他个体的责任感。协商责任感缺失造成了协商参与主体的参与冷漠。
不管是在农村基层协商民主实践中，还是在城市社区协商过程中，基层民众的参与冷漠是普遍存在的。在中国的广大农村由于经济发展落后，很多群众忙于生计，无暇参与公共事务，参与协商民主不积极。此外，农村基层自治组织容易被家族势力、政治精英操控，很多村民认为自己的意见无足轻重。农村还存在着“熟人政治圈”现象，一些人抱着不得罪人的想法，也不愿意参与公共协商。在城市社区自治中，很多社区居民出于参政成本的考虑，参与协商的主动性不足。参与协商民主需要会前调研准备，会上讨论，耗费较大的时间和精力，因而在很多社区议事会的议事过程中，很多人表现冷漠消极，不乐于参与公共协商。这种公共协商责任感缺失及其造成的参与冷漠，制约着协商民主在社会公共事务方面发挥积极作用。
三、中国基层协商民主发展困境的化解策略
化解基层协商民主发展困境，我们应该立足于社会主义政治文明建设，着眼于中国基层民主政治的具体实践，以基层协商民主制度化为先导，以培养公众协商意识为手段，强化对公共协商的监督，扩大协商民主在基层公众中的影响。
（一）完善协商民主程序，推进基层协商民主制度化
协商民主是程序民主和实质民主的有效结合，完善的协商民主程序和制度化的公共协商机制是提高协商民主有效性的重要保障。现阶段我国的民主法制建设还不健全，政府强而民众弱是普遍现象，协商民主存在着随意性和形式化的倾向，因而加强协商民主的规范化、程序化、制度化，就成为制约政治精英操控协商过程、维护普通民众协商权利、保障协商结果落实的最有效手段。
协商民主制度化意味着公共协商的启动、过程、结果落实都要实现有规可依，有章可循，在实践层面上包括发起协商的主体、讨论议题确定、选择参会人员、辩论程序、达成结果方式、结果的落实和监督等方面的制度化。在发起协商主体的制度化方面，要用法律法规明确授予基层组织召开协商民主会议的权力，减少上级的行政化干预；在议题选定制度化方面，要把议题限定在关系基层群众切身利益的议题上，并规定议题的提案方式、接收方和答复时效；在选择参与主体制度化方面，要对参会人员选择、条件要求、权利和责任等方面作出详细而明确的规定；在协商程序制度化方面，要围绕符合基层多样性议题建立发言程序，既照顾基层群众的现实素质和能力，又体现协商民主的公平和理性，实现灵活性和制度化的有效结合；在协商结果落实的制度化方面，要规定以何种方式达成最终结果，保障各方利益满足，以及达成的结果应该交由何人或者何部门负责落实，落实的情况应由何组织评估和监督。
（二）培养民众协商意识，促进基层民主协商理性化
现阶段我国基层民众协商意识和协商能力薄弱已成为基层协商民主发展的障碍。因而，培养民众的协商意识，提高参与协商的能力，就成为推进基层协商民主发展的当务之急。
培养基层民众的协商意识，就是为协商民主准备具有理性思维的合格协商主体。培养民众的理性协商意识，就要消除传统思想的不利影响，摒弃等级观念、官本位、个人崇拜等错误观念，就要进行系统的民主教育，强化民众的主体意识。基层党组织和政府要借助大众传媒和信息化手段，加大对协商民主的宣传力度，让更多的农民和社区居民了解协商民主的要义，使他们懂得协商民主是维护其权益的重要方式。基层民众的理性协商意识的养成，可以激发其参与协商民主和基层自治的热情。合格的协商参与主体不仅要有理性的协商意识，还要有相应的民主协商能力。基层党组织和政府要创造条件，拓宽普通民众参政议政的渠道，让群众在民主协商的过程中锻炼和提高协商参与的能力。
（三）加强民主协商监督，保障基层协商结果落实执行
协商民主能够有效地进行，必须要有完善的监督体系的支撑。在实践中加强对协商民主过程和结果落实情况的监督，可以从公开、评估、责任三个方面进行。在公开方面，要建立公示制度，包括对协商民主的议题、参会人员个人信息、会议结果以及落实情况反馈等方面的公示，保证基层组织成员的知情权，维护协商民主的公开和透明。在评估方面，要建立有效的评估机制。基层自治组织可以组织本村或者社区居民代表成立监督小组，也可以引入第三方组织对协商结果的落实情况进行监督和评估。有些地区建立了监事会制度，由社区主任、支部书记、社区代表组成，社区监事会有权力直接监督社区委员会工作、居民大会的协商结果和落实情况。在责任方面，要建立严格的负责制。权责统一才能保障制度的有效运行，对协商会议及后续的结果落实进行明确的责任界定，保障每个环节都可以追责到具体的个人或者组织，以压力促动力，保证协商结果的有效落实。
（四）规范基层政府行为，维护基层协商民主独立性
我国基层协商民主的发展受制于原有的政治模式，存在行政化和精英操控的异化趋向。因而基层政府应该减少和避免直接干预协商会议的行为，更多地采取指导和监督的方式，应该尝试电子政务和扁平化治理模式，打破层级壁垒，提高社会治理的实效性和准确性，让民众有更多参与协商民主的途径。基层政府要善于运用网络和传媒，赋予它们应有的舆论监督权，多种渠道收集群众意见，实现基层决策与社情民意的无缝对接，搭建顺畅的基层政府和民众之间的沟通平台。同时，基层政府还要建立健全协商民主会议的津贴和财政补贴制度，完善基层自治组织工作人员的薪酬制度，打消他们的后顾之忧，提高民众参与协商民主的热情，维护协商民主的独立性。
综上所述，协商民主在基层发展如火如荼，它在培养公众的政治参与意识和能力，拓展政治参与渠道，丰富社会主义民主政治实现形式方面表现出强大的生命力和创造力。但由于我国基层民主发展水平仍然较低，民众政治素养有待提高，基层协商民主在实践中还不是一帆风顺的。发展道路是曲折的，前途是光明的，基层协商民主作为群众政治参与的有效途径，正在不断完善中，必将为中国基层民主发展开辟一条新路。
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