摘要：通过分析河南省水资源分布状况和南水北调工程对河南省农业水资源优化配置的影响，总结了河南省农业水资源优化配置中存在的法制缺陷。为提高河南省农业水资源利用效率，达到农业水资源优化配置的目的，结合河南省实际状况，从三个角度提出了农业水资源优化配置的法律保障建议。
关键词：农业水资源；优化配置；法律保障；南水北调；河南省
中图分类号：F323.21；D922.66 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）07-1773-04
南水北调工程构成“四横三纵”的大水网总体布局，是目前为止全世界规模最大的水利工程，是利国利民的大举措。整个工程分东、中、西三条线，河南省是中线的受水区，且是整个中线工程中占地面积最大、修建水渠最多的省份。河南省农业发达，但农业水资源并不充裕，南水北调工程重新优化了河南省农业水资源配置格局。
1 河南省农业水资源分布状况
河南省的农业相对较为发达，农业水资源至关重要。但河南省本身水资源不足和生态环境的不断恶化，使得可利用的水资源不断减少。除去必要的工业用水和生活用水，剩下的水资源已经影响到农业用水的正常所需。
1.1 农业水资源缺乏，气象灾害多发
水资源的分布与其所处的地理位置密切相关，同时也会受到气候和地形等多方面的影响。河南省处在中部地区，地势多样，加上春秋的旱季和夏季多发的洪涝，相较其他省（市、区）来说，河南省水资源匮乏而且多有气象灾害。河南省内的水资源也分布不均，是中国惟一地跨长江、淮河、黄海、海河四大流域的省份，也是北方地区严重缺水省份之一，全省多年平均水资源总量413.4亿m3，仅占全国水资源总量的1.4%，人均水资源占有量420 m3，由此可见，河南省水资源明显短缺。河南省半干旱区主要分布在西部地区，包括郑州西部、洛阳、三门峡、焦作、济源、安阳等地，该区地形多以丘陵、浅山为主，降水分布不均匀，有典型的季节性干旱现象。根据河南省气象局提供的综合气象干旱指数监测数据，河南省2013年第四个季度平均降水量减少1/2，到10月，有超过1/2的县（市）旱情达到了重旱，有1/5的县（市）甚至达到了特旱。由于旱情十分严峻，河南省很多地方小麦播种工作都受到影响，有些地区甚至连农田灌溉都无法实施，直接经济损失严重[1-3]。
1.2 农业水资源利用率低
相对于生活用水和工业用水，农业用水是河南省水资源利用的主要部分。但由于农业用水资源的缺少，灌溉技术不完全适用，农业水资源管理体制落后等原因，使得原本短缺的农业水资源更为紧张。农业水资源短缺，分布不均匀，而农业水资源利用情况不容乐观。随着科技的进步，对农业水利灌溉方面的研究也得到了长足的发展。在社会经济相对不发达的河南，大部分地区仍沿用传统的农业灌溉，水资源利用效率不高，农业水资源没有得到合理利用。
1.3 水资源污染严重，防治不力
农业对水质有一定的要求，只有达到一定标准的水质才能用于灌溉促进农业生产。根据河南省水利局公开的2012年水资源公报，可以看出水资源污染状况（表1）。2012年河南省地表水资源处于Ⅰ类优质水源的只有5.0%；达到Ⅳ类和Ⅴ类标准，可以用于工业、农业以及环境娱乐用水，符合这一要求的河长分别是1 722.3 km和1 018.6 km；劣于Ⅴ类的水质属于遭受严重污染，不能用于生活、工业、农业用水，该类河长3827.9 km，占总控制河长的35.3%。海河流域污染最为严重，水质达到优于Ⅲ类标准、符合饮用水质要求的只有海河流域河长的19.6%；劣于Ⅴ类的河长已占全部河长的近1/2，可利用的水资源十分有限。南水北调工程沿线的水污染主要来自于工业废水的排放，工业废水中含有多种有毒化学物质，形成污染源，破坏生态环境。水污染来源还包括来自城镇和农村居民的生活污水。改革开放以后，强调经济发展，忽视了环境保护，导致水污染严重，中国开始着手治理水污染时，水污染形势已为严峻。
2 南水北调中线工程受水区河南省农业水资源的配置情况
南水北调的宏伟构想是1952年毛泽东同志第一次提出的，1992年被列入中国跨世纪骨干工程，2002年南水北调工程正式启动。南水北调工程的设计最重要的目的是为了缓解北方地区水资源缺乏的情况，通过调配不同区域的水资源，沿着国内几大河流，将水资源从丰富的南方地区输送到短缺的北方地区[4，5]。中线工程从丹江口水库东岸引水，丹江口位于汉江和丹江的交汇地，途径20多座大中型城市，从长江流域到淮河流域供水，自然流水到北京的团城湖。整个中线工程总干渠长达1 277 km，能重点缓解河南、河北、天津和北京四大主要省（市），为沿途的20多个城市提供包括生活、工业用水在内的水资源，同时也为沿线县（市）提供农业用水。河南省是南水北调中线工程的受水区，中线工程在河南省内约占地2.4万hm2，永久性占地面积和临时占地面积相近，各为一半；每年平均调水量95.00亿m3，河南省分得37.69亿m3，占总调水量的39.7%；中线主体工程静态总投资额预算1 367亿元，其中河南省境内投资额约670万元。
南水北调一期工程完成后，整个调水工程能够配置给河南省37.69亿m3水量，能够在一定程度上缓解河南省水资源缺乏的情况。南水北调中线工程相当于重设了整个干渠沿线的水资源配置状况，将水源地的水资源合理分配给受水区，沿线水资源形成一个新的水资源系统，为缺水地区提供大量宝贵的水资源，有力缓解了京津地区的用水矛盾。同时，南水北调工程对水质标准要求较高，将会大幅改善河南省农业水资源水质状况。优质的水源有利于提高农产品的质量，有利于河南省农产品的生产和农业的发展。
3 河南省农业水资源优化配置中存在的法制缺陷
水资源优化配置是指将现有水资源合理适当地配置给受水区，解决各受水区用水问题，达到最优、最科学的水资源利用效率。水资源对农业生产来说是不可或缺的，由于时空分布和地理原因，农业水资源存在地区分配不均匀的现象，各地区和各用水单位之间用水矛盾突出。优化配置水资源的目的就是为了在开发水资源、分配水资源、利用水资源的过程中化解矛盾，达到科学和谐的用水目的[6]。实现水资源优化配置的方法有很多，包括社会、经济、法律、农业、工程等方面的方法和策略，其中法律保障是其他方法策略得以良好实施的根本保障。中国在长期治水过程中总结了宝贵的经验，形成了相对完善的水资源相关法律，但仍应注意到水资源优化配置中存在的法律缺陷。 3.1 农业水资源相关法律体系不完善
中国在水资源领域开始探索法制建设是20世纪70年代，从水资源领域法律法规完全空白到如今已初具规模。由全国大人常委会行使立法权制定的法律有：1991年颁布的《中华人民共和国水土保持法》、1996年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1997年颁布的《中华人民共和国防洪法》、2002年颁布的《中华人民共和国水法》等；由国务院颁布的与水资源相关的行政法规有：1993年颁布的《水土保持法实施条例》、1994年颁布的《中国人民共和国城市供水条例》、1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》、1998年颁布的《城市节约用水管理规定》、2002年颁布的《水污染防治法实施细则》、2003年颁布的《水利工程供水价格管理办法》、2007年颁布的《中华人民共和国水文条例》等。
从现行的立法来看，虽然有法律、行政规章以及部门规章等不同层级的法律规范文件，但是整个构架并不完整。首先，没有一部水资源开发、利用、管理、保护统筹性的法律，只有部分单行法律规定不同的事项，有行政法规明细实施，缺乏一个统领性的法律。各法律执行部门不同，没有明确的职能和责任分配，执法过程中很容易出现职责不明的情况，容易形成冲突。政出同门，却得出不同的处理结果，可能会影响法律的权威性。其次，没有专门涉及农业水资源的规划和保护。农业水资源是水资源利用很重要的一个部分，法律对人民生活用水进行优先保障，但是农业用水同样不能忽视。农业用水关键在于水量提供、水质保障和配套设施的建设，先进的科学灌溉设施和技术能极大地提高农业水资源的利用效率。再次，法律规章的规定多是原则性抽象的条文，十分笼统，大多都是强调要注重水资源保护、将水资源规划纳入统筹计划中等，操作性不强。类似指导性的条文较多，缺乏具体的规定，无法形成一个可有效执行的标准和制度。
3.2 农业水资源优化配置管理体制不健全
南水北调是一个巨大、复杂的工程，水资源优化配置涉及到多省（市）、多部门，协调区域用水、部门用水以及生活、工业、农业之间的用水，需要政府的宏观调控。南水北调工程途径多个省（市），各个省（市）政府部门需要做好宏观调控工作，除做好水资源配置工作外，还需要设立专门的机构来执行和监督，协调区域之间的用水状况。相关的农业水资源管理体制不健全，会造成政府工作无法有效开展，工程管理难度增加。水资源立法中，没有明确的主导性法律。水资源优化配置涉及水利、农业、环保还有南水北调工程的建设单位等多个部门，各部门依照不同的法律和规章制度办事，部门之间没有相应的协调机制，各自为政造成了整个水资源管理的分割，影响水资源的优化配置。随着南水北调工程的不断建设，水资源系统的融合，出现了一些部分地区生态平衡被破坏的情况，这就亟需政府站在人民利益的角度稳定大局。南水北调工程中线范围广，周期长，受水地区多，这些会造成水资源优化配置的难度，加上受水区的需求不一致，部分地区多发气象灾害，水资源配置需要根据实际状况进行不断调整，这些都需要引起政府部门的重视。
4 河南省农业水资源优化配置法律保障机制的完善
河南省农业水资源优化配置存在的问题需要多方面、多角度的解决方法，其中法律保障是根本保障，是农业水资源优化配置得以良好实施的基础。完善河南省农业水资源优化配置的法律保障机制，不仅仅是要健全国家立法，完善水资源相关法律，形成协调统一的法律体系，河南省政府也应及时根据国家立法出台相关政策，依据省内水资源特点和利用状况，完善具体实施细则，加强执法力度。
4.1 完善农业水资源优化配置的立法体系
中国已经制定了有关水资源的多部法律，一个相对完备的水资源管理利用法律框架已经初见雏形，但是南水北调工程的建设以及用水方式和用水技术的发展，却对中国水资源立法提出了更高的要求。首先，从国家立法层面上来说，需要一个指导性法律来统领水资源立法的全局。可以借鉴其他国家的立法经验，如法国将所有的水资源相关方面的问题在一部法律中规定，其他就特定领域的专门立法都需以此为指导和原则；日本根据水资源的不同方面和功能来立法，多部法律形成一个有机的整体。总之，国家层面的立法需要改变职责不明、执行主体和监督主体混乱的现状。其次，由于全国境内地理环境水资源状况差异较大，立法多为原则性的条款，需要当地政府根据法律，考虑省内实际情况，将原则性的条文具体化，更有操作性，使法律能真正得以实施。最后，农业水资源对农业大省河南省来说举足轻重，可以针对农业水资源的分配、使用、保护和污染防治等出台专门的规章制度，在南水北调的大环境下，对农业水资源的优化配置进行规制。
4.2 健全执法监督管理机制
农业水资源优化配置法律法规的完善为农业水资源优化配置奠定了基础，但要让法律法规发挥出应有的效果，让规定落到实处，必须加强政府及相关部门的执法力度。执法是行政机关的法定职责，在行政机关执法过程中，应该积极主动地履行职责，面对农业水资源分配问题，从实际情况出发，积极协调各部门，将矛盾预先解决。政府及相关部门在处理农业水资源优化分配问题时，必须严格依照法律法规办事，保证法律法规的贯彻实施。农民是使用农业水资源的主体，但大多数农民缺乏有效利用农业水资源的科学知识，使用传统灌溉方式不仅效率低下且浪费水资源，政府及相关部门应积极主动地开展多项科学技术推广活动以及法律宣传活动，提高农民节约农业水资源意识，进而提高农业水资源利用效率。
完善执法管理与监督机制是保障农业水资源优化配置的关键，监督机制的建立本身就是对立法执法的监督，社会公众、工业用水单位以及农民会监督南水北调工程的建设，监督水资源的分配和农业水资源的优化配置；同样，政府及相关部门也会监督公众节约用水、合理用水，监管生活污水和工业废水的排放，监督农业用水的效率。
4.3 加强农业水资源污染防治，健全农业用水纠纷解决机制
河南省水资源污染严重，可利用的农业水资源相对有限，除了要防止水污染进一步扩大，还应采取积极措施治理已被污染的水资源[7]。南水北调建设工程务必要进行广泛的环境影响评价，不能因为工程建设而破坏了生态平衡，污染了水资源。如果工程建设对水资源有影响，应积极做好调查和求证，召开听证会听取专家和公众的意见；还应该对生活污水的排放进行管理，避免生活污水污染地下水；对工业废水的排放要进行及时监控、定期检查，对没有安装净化废水设备或者排放超过标准的工业生产单位要严格依法处理，生态环境和水资源不能成为经济发展的牺牲品。
由于南水北调工程的复杂性和各区域与用水单位之间的用水竞争，用水矛盾和纠纷不可避免，应该事先制定好协调用水的法律规章，政府发挥协调各用水单位的职能，完善农业用水纠纷解决机制。农业用水纠纷可能发生在各级政府之间、政府及相关部门与农民之间，也可能发生在农业用水主体之间，可以针对不同的农业用水纠纷类型，制定不同的纠纷解决方案。政府及部门之间应相互协调；行政主体与行政相对人之间应严格依法办事，必要时行政相对人可提起行政诉讼；政府部门也要发挥主动性，调解农业用水主体之间的纠纷，帮助解决农业用水纠纷，提高农业水资源利用效率，达到农业水资源优化配置的目的。
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