一、问题的提出
地方法制问题经历了一个发展演变的过程。上世纪90年代，随着法治概念的流行，由于法制一词相对较窄的内涵，对法制的关注逐渐被法治国家所取代。①在法治的视角下，对地方法制的最初认识主要是将其作为与国家法相对应的地方性非正式规范、地方秩序的体现而存在，侧重于研究国家法与地方法的冲突与融合。②近年来，当法制概念与地方层而的制度研究相结合，学者们发现了其在地方所潜在的意义和重要作用，开始从国家法律制度层而来看待地方法制的重要性与作用，认为地方法制是地方法律制度的总称，是相对于中央层而的法律制度而言的，强调地方层而的国家机关、社会组织等的法制化问题。在这个意义上，地方法制理论可以看作是我国法学研究中的一个逐渐兴起的新领域。
目前，学界一般强调地方法制中的重点是地方，相对于全国法制的全局而言，两者是特殊与一般的关系，强调地方法制的自下而上性，将地方法制建设及经验看作是国家法治的组成部分。从这样的视角出发，将地方法制建设看作是国家法治建设的试点，在地方层而进行的制度创新是为权力运行的规范化、制度化、程序化积累经验，以备及时发现问题并加以改进。
地方法制的完善，关系到地方政权的性质和作用，关系到地方与中央以及不同地方国家机关的事权区分，关系到各级国家机关的责任制等问题最终在法律上的保障。
政府推进的法治道路只是改革总体内容的一方而，改革更重要的是发展经济，即以经济建设为中心。与法治建设的主导性力量相同，我国的经济建设同样也是由政府主导，主要的方式就是充分释放地方的积极性和主动性。在我国的改革开放伊始，就是从释放地方的自主性出发，开始在农村施行联产承包责任制以打破原有的人民公社体制，在城市施行国营企业的承包制，通过双轨制发挥地方的积极性和创造}h}，使地方作为发展的主要依靠力量而具有举足轻重的作用。从总体上看就是将过去的总体性支配来实现工业化积累转变为通过调动、激发基层民众的活力来塑造新型的社会主义政治经济体制。中央设立经济特区等的初衷就是积极激发地方的积极性，从地方经济发展出发来为全国各地的改革积累经验，并将成熟的经验和做法推广到全国各地，从而实现全国经济的发展。地方政府是改革在地方的推动，也是破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量。可以说，在改革之后的30年间，地方政府是实现中国经济增长奇迹的重要力量。充分发挥地方政府的积极性与创造性
二、地方政府的内在行动逻辑及其非预期性后果
中国的中央与地方的关系在改革前与改革后发生了重大的变化，尤其是地方政府在改革后的内在行动逻辑的变化，对我们理解中国的发展以及地方法制问题提供了重要线索。
周黎安对中国地方政府在转型期的重要作用及运行机制进行了详细分析，他将中央政府与地方政府直接的关系概括为属地化管理基础上的行政逐级发包制和政治锦标赛模式。虽然地方政府在日常行政管理中的行动动机、政府目标等是非常复杂的，但这样的两个简单类比作为隐藏于体制下的潜在机制对我们理解政府内在的行动逻辑仍能提供一定的帮助。
周黎安指出，从中国古代政治制度来看，自秦代以来的中央与地方的行政关系一直是一切政令皆出自朝廷，但具体实施与监督执行，则全部由地方政府负责，中央将行政与经济任务向下层层发包，一直到最基层的行政单位县乡一级，中央就是总发包方，然后通过逐级转包方向下发包，县乡作为最终的承包方，这种行政逐级发包是与属地化管理高度合一的。建国之初，我国为了迅速实现工业化的目标，在特定历史时期的特定形势下建立了高度集权化的计划经济体制，中央加强对经济和社会事务的计划控制。但在1956年，中央将一些管理权下方给地方，在中央政府和地方政府之间，中央主管大政方针和政策的制定，地方基层政府绝大多数的行政、经济和社会管理事务的具体执行，形成一种大权独揽，小权分散的格局。中国的计划经济是一种中央计划和地方计划相结合的特征这样的结果,政府在国家计划经济的大前提下保留了一定的自主权，为改革过程中释放地方活力奠定了基础。
三、地方法制与有效治理性。韦伯在分析法制型支配这一理想类型时指出，法制型支配的基础在于任何法律体系都是由一些抽象规则依照首尾一贯的系统所构成，上级作为支配者也得服从无私的法令和程序所构成的秩序，组织成员服从支配者不是服从他个人，而是服从这个无私的秩序。韦伯的分析实质上是强调了在法制型支配中法律具有的权威性与独立性、平等性与一般性，只有这样才能避免悠意，才能避免特权与滥权。
地方政府在改革中经济发展的重要作用是毋庸置疑的，其拥有的自主性能够因地制宜地发展地方经济，改善当地人民的生活水平。地方政府作为国家政治制度的组成部分，地方法制作为地方的法律制度体系是国家法律制度体系的组成部分，虽然具有地方的特殊性与自主性，但从法律制度统一性角度来看，更应当按照国家法律运行，不能突破法律的界限，只有这样才能保证国家法律体系的一致性与统一性。在这个意义上，葛洪义教授对地方法制所作的界定可以说是抓住了根本。葛洪义将地方法制概括为在国家法治原则的统一指导下，各级地方根据本地实际情况的需要，在应对地方实施宪法、法律所产生的各种问题的过程中，形成的规则与制度的总和。从这一概念上可以看出，地方法制包含三层含义。首先，地方法制的基本原则同国家的法治原则是一致的。地方虽然作出一系列结合地方的规定，但总的法制与法治原则必须是统一的，地方法制也是法治，与国家法制之间具有一致性。其次，地方法制是在国家法治作为统一指导原则下的地方法制建设。
本文仅仅就地方法制问题的一个方而进行分析，指出地方法制受制于地方政府行动逻辑下的尴尬局而，结果是丧失了法制应有的功能与效用，地方法制的出路不仅在于法律制度本身的变革，更是需要在法制之外的政治、经济等方而的变革。关于地方法制的其他方而(如地方性规范作为国家正式法律渊源的补充、国家法与地方秩序的冲突、地方法制对国家法制的经验等)没有涉及，但这并不意味着这些方而不重要，而是作者有所取舍的缘故。法治毕竟是对社会生活状态的回应，是社会的产物。改革在不同时期所而临的主要问题是不同的，改革带来的变化在当前就在于经济领域和社会领域逐渐具有了自主性。改革的经验告诉我们，社会自身具有强大的生命力，那里才是我们的动力之源。政府主导型的法治路径和改革路径虽然在一定时期能够解决特定的问题，但更需要在不同时期不同问题作出相应的变化以适应社会经济生活出现的新形势。
