“这是属于PPP的时代！”人们如此形容此轮PPP模式引爆的热潮。
不过沸腾之余，可以发现近期PPP的推进过程中却出现了“叫好不叫座”的现象。与此同时关于PPP的通盘政策包正在陆续展开。最近的一个关于PPP的重要制度设计是自2015年6月1日起，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）将要开始实施。此《办法》能对财政部、住建部、及发改委此前出台的一系列PPP法律文件中存在的一些争议问题予以明确，同时对上述法律文件之间的冲突给予澄清。
PPP被过度使用？
PPP模式渐渐从务虚走向实操。据了解在地方“两会”期间，有近九成的地方政府工作报告提及PPP模式。目前，黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市已经开始着手筹备项目，河北、湖南、江苏、海南等多地均出台相关指导及实施意见。
在项目的安排方面，中央与地方的PPP项目主要集中在基础设施建设领域。包括棚户区、危房改造、城市地下管网等民生项目；中西部铁路和公路、内河航道等重大交通项目；水利、高标准农田等农业项目；信息、电力、油气等重大网络项目；清洁能源及油气矿产资源保障项目；传统产业技术改造项目；节能环保和生态建设项目等“七大重大投资工程包”。
面对PPP的万亿项目“大礼包”，很多人用“PPP是个筐，啥都能往里装”来表达对于PPP模式过度开发的隐忧。
对此，中信证券董事总经理高占军认为，现在还不是讨论PPP是否被过度使用的时候。“PPP这个‘筐’虽然有，目前在起步阶段很多项目的落地还是非常困难的，因此现在还未到讨论其程度的时候。”
高占军称，从资金的筹集形式也可以进一步看出各地想尽快启动PPP项目的渴望。“从PPP项目中看到多种多样的融资形式，例如短融、票据等等，甚至PPP项目的收益权都可以做抵押从银行贷款。可以说这个‘筐’几乎涵盖了金融市场的大部分东西”。
据了解，近期多个省通过设立产业基金入股PPP的形式为其项目融资输血。例如，重庆市去年8月组建产业引导股权投资基金，以市场化方式将以45.5亿元撬动各类资本155.5亿元。分析人士认为，产业基金入股PPP有一定好处，有助于多方共同分担风险，也有利于扩大资金来源。同时也为了缓解PPP项目“叫好不叫座”的尴尬。
为什么“落地难”？
对很多项目而言，并非披上了PPP的外衣，社会资本就会蜂拥而至。在第八届中国CFO年会PPP圆桌会上，浙江新安化工集团股份有限公司副总裁兼财务总监姜永平就表示，从企业的角度来说PPP为传统制造业带来了转型升级的机会，例如我们企业就结合自身的优势，拿到了浙江省在交通、能源方面推出的四个项目。他认为从项目本身来说需要具有可操作性，否则很难落地。
青岛城市建设投资（集团）有限公司总会计师姜毅也坦言社会资本的顾虑，他介绍称，作为青岛市最大的投资公司，青岛城投由青岛市政府选中参与总投资为2.94亿元市民健康中心PPP项目，在项目执行寻找社会资本的过程中却遇到了困难，社会资本合作方存在着包括盈利是否能高过成本、回购是否如期落实等等的顾虑。
普华永道中国会计咨询服务组合伙人陈燕华称，资本是非常理性的，它一定会考虑这个项目将来的回报效益以及如何实现，如果整个项目的回报方式不足以吸引到社会资本，或者无法得到政策环境上的充分保障，那么它自然不会贸然投入资源。
至于一些PPP项目难以落地，陈燕华认为存在几个方面的原因：首先是政策层面。目前虽然中央和相关部委（尤其是财政部）出台了很多政策和规范性的指南，例如，最近财政部出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，据说未来还有配套的融资政策出台，但是整体而言还有很多操作环节的具体指引有待落地。此外，还有一些现实问题需要从法律层面得到解决，其中最典型的就是土地问题。目前，我们也都很期待财政部出台“物有所值评价”的相关指南。PPP项目的有序推进和切实保障需要一个通盘的政策包，那么在等待各项政策的过程中，社会资本便会在摸索中前进以平衡各项政策导向。
第二是项目本身。虽然当前PPP模式可能在地方层面更多的被寄望于解决地方债。不过我一直的观点都是通过PPP模式来解决地方债只是一个阶段性的临时任务，长期来讲，PPP模式应该变成一个提高项目运行的经济效率和社会效益、提升公共管理能力、推动机制体制优化的工具，并成为积极财政政策的有力载体。但是由于急于解决地方债的压力，导致项目筛选的结果往往无法契合社会资本的诉求，并直接表现为资金成本与项目回报无法在同一个需求水平上对接，也导致方案无法成行。或者，另一个极端是滥用PPP抬高了建设成本，加重债务负担。
高占军表示，PPP项目还有待时间去化解当前的一些难题，一些地方也需要积累对于PPP的认识和了解。他认为，由于PPP的推进中又夹杂着城投平台的转型，所以一些地方政府会委托当地的城投公司，有比较明显国资背景的企业从中主导PPP项目的执行，这就需要地方政府建立一些机制性、框架性保障，去推动PPP项目的落地。 “真正推进一个PPP项目的话，需要进行合理的结构化设计作保证，使得社会资本从中看到好处，这样才能消除顾虑参与进来。另外，也要保证政策的稳定性、消除人为的不确定性，使得社会资本不会因政策的变化而导致利益受损。”高占军称。
国资的盛宴？
如今，借力PPP杠杆撬动社会资本，打破地方政府融资的困境，成为了很多地方政府的共同选择。“借助社会资本的力量，就可以减轻政府资金压力，在政府既定的资金之下，可以开展更多的公益项目。同时借助社会资本良好的基因，可以有助于提高公共产品服务。并且如果项目运作顺利，由政府付费，收益的将是人民；如果是使用者付费，可以享受性价比更好地公共服务产品。”北京国家会计学院教授马永义在第八届中国CFO年会PPP圆桌会上如此肯定社会资本的价值。
谈到社会资本在PPP模式中发挥的作用，北京京港地铁有限公司副总经理、CFO李红薇可以说最有发言权，她参与的北京地铁四号线PPP项目被业界认为是一个具有可复制性的轨道交通盈利样本。有人说地铁四号线的案例体现出了PPP模式的一个核心思维，那些在细分行业中有长期积累的社会资本可以利用其专业能力提供更高质量的服务产品。李红薇用“专业的人做专业的事”来总结该项目的成功运营，“参与方京港公司的股东香港铁路公司是全球屈指可数做轨道交通盈利的企业，首创集团是市属大型的国企，它的主营是城市投资建设运营。”
而从目前各地已签项目的社会资本构成来看，私人资本尚未形成主力，央企、地方国企、外资企业成为PPP项目的主要参与者。例如，央企中的中信集团、绿地集团就走在了基建等领域PPP模式探索的前列。据了解，绿地集团近期接连拿下徐州地铁3号线一期工程、重庆地铁9号线和南京地铁5号线等多个轨道交通项目。
因此，很多分析人士用PPP已经成为一场“国资的盛宴”来表达对于PPP项目参与主体定位的隐忧。例如，有学者就表示，民间资本应是PPP模式的核心参与主体。本次PPP模式的重要政策意图就是要转变政府理念，盘活民间资本，并为民间资本进入政府公共项目投资提供政策依据与规章指南。因此，无论从重要性或必要性来看，民间资本都应当是我国PPP模式的核心参与主体。
不过，记者从一位分析人士处了解到，政府在推动私人资本参与PPP项目的过程非常积极，反而私人资本对介入PPP项目非常谨慎，因此表现出私人资本的项目签约率非常低。同时有些私人资本在参与PPP中又非常激进，比如，不仔细推敲英文合同条款细节，看到有现金流就不假思索想签约，缺乏对风险的科学评判，那么，对于这些私人资本政府自然会审慎考量是否与之合作。
民生证券研究院执行院长管清友撰文称，大型央企、上市公司能够调动的财力、政府关系以及专业领域的能力较强，使得他们在PPP项目中具有天然的优势。PPP项目投资额较大，如轨道交通和基建项目动辄就上百亿，并且政府对于招标企业的资质要求极高。所以社会资本方往往不是央企、地方强势国企、就是实力强劲的民营企业。对于这些企业来说，在获取项目的过程中，能够得到政府的信任，在长线周期的项目合作过程中，有更雄厚的政府关系和财力来处理“来自政府以及市场的不确定性”。他同时指出，央企等巨无霸虽然是主角，但是中小企业可以在细分领域争取机会。
