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论文关键词:政府主导 强制性 渐进性 国家简单化
论文摘 要:新课程改革是“政府主导型课程改革”,前提假设的绝对化、改革方式的强制性、改革进程的渐进性及改革方案的国家简单化使这一模式面临许多问题。我们可以从树立科学的改革观、选择适当的改革模式与实施策略、正确认识政府在课程改革中的定位等方面进行改进和完善。
新基础教育课程改革是“政府主导型课程改革”,从准备、酝酿到正式启动与实验的整个改革进程主要由“政府推动”,带有明显的自上而下的下延型改革的特征。即由政府发起,通过法令,政策文件或相关指示规划、推广实施课程改革。就研究现状而言,研究者对课程改革关注的焦点更多地投向了“学校实施(如教师的课程适应和课堂教学变革等问题)”和“社会参与(如不同利益群体在改革过程中的合作问题等)”两个领域,而相对忽视从整体上对改革模式的认识和把握。基于此,本文对我国基础教育课程改革模式存在的问题作一简要分析,并提出相关改进策略。
一、政府主导型课程改革模式面临的问题
1.理论假设存在的问题
政府主导型改革模式对政府有特定的假设:政府行为的无私性和全能性。“无私性”假设指政府自认为自己是全体人民利益的代表,政府的利益就是人民的利益,政府行为与全社会的公共利益是完全一致的。所以政府的行为是无私的。“全能性”假设指政府是掌握了真理的全知全能的“圣贤”。政府完全可以通过行政行为构建一个理想的社会秩序,政府是不会犯错误的。
凭借常识,我们就可看出这两个假设存在的问题:第一,如果政府行为真的是无私的,所有社会成员应该没有理由不服从政府行为,因为政府的利益与所有人的利益是一致的。但事实是,参与改革的各利益群体(包括政府本身)都在追求自己的目标,由于不同价值观的存在,必然导致改革所追求的利益具有多样性。因此改革过程中出现矛盾与冲突也就成为了必然。这恰恰是一些看起来科学合理的教育(课程)改革方案在现实中难以真正实施的深层原因。这是政府行为“无私性”假设无法解决的问题。第二,如果政府是全知全能的,政府行为就不应该违背事物发展规律,决策不应该出现失误。但是事实却不尽如此。如在义务教育课程实验尚未经历一个完整的过程,且实验区只选择小学或初中的部分科目进行实验的情况下,教育部就要求对有关课程标准进行“建设性修订”(即局部的微调),这本身就不符合课程发展的基本规律。这从反面证明了政府不是全知全能的。
很明显,正是以上两种荒谬的假设助长了政府决策行为的主观性,扩大了改革行为失误的机率。这是我们在借助这一模式开展基础教育课程实验时应加以注意的问题。
2.改革实施过程中的问题
(1)改革方式的强制性所带来的问题。一般而言,中央集权型教育管理体制下,由政府主导的课程改革可能更倾向于通过行政力量和政策指令来运作。这种实施和推进的方式带有明显的强制性。换而言之,不管地方、学校和教师是否认同改革,只要上级政府作出决定,地方、学校和教师就必须坚定不移地进行改革。在这种状况下,“相对缓慢的协商和迁就融合过程消失了(这里的“过程”指政府管理者、教师组织和学校主管者集团之间通过讨论以达成关于改革共识的过程——引者注)。取而代之的是政府采取自上而下的改革策略,并雷厉风行地加以实施。这也就意味着,不仅作为课程改革相关利益人的学生、家长及社会各界人士被排除在课程改革的决策之外,即使是作为教育制度内部群体的教师和学校管理者,也常常成为被批评和改革的对象,进而合法化地的也被排除在课程改革的决策之外。这样一来,改革就缺乏一种内在共识和认同基础。加之改革所带来的不可避免的利益的调整和重新分配,使得改革更加充满冲突。这也许就是我们采用行政命令的方式推进新课程改革而没有达到预期效果和目标的深层原因吧。
(2)改革进程的渐进性带来的问题。受改革初始条件的制约,新的基础教育课程改革坚持“先立后破、先实验后推广”的工作方针,这一方针使新课程改革在其进程上体现出渐进性的特点。由于选择了“由点到面”等变革策略,渐进性改革所导致的利益的调整和重新分配是以局部、逐步的方式进行,即并不是T子“剥夺”一些人的既得利益,一般不会带来相关利益集体的激烈反对和抗争。
但这种低摩擦成本的获得是以高实施成本的出现为代价的。首先,渐进性改革中“由于新旧两种体制同时存在,体制之间的摩擦、冲突以及‘新组织预期的不稳定’往往需要多次谈判、说服及多次进行信息搜索和交流无疑会扩大交易的成本……”甚至有时因为某些既得利益集团的有组织的反对而使改革“走样”和“夭折”。其次,改革的渐进性和改革不到位所造成的制度缺陷、制度真空以及监督监管缺失等因素为教育腐败之类的--寻租活动留下了体制性空间。如由于相关监督监管制度的缺失,有些地方教育行政部门利用教材教辅的出版发行来谋取私利。再次,改革进程中的每一小步都有可能形成新的既得利益集团(如新的学校变革机构的产生),这些新的既得利益集团极有可能成为下一阶段阻碍改革的势力,增加下一阶段改革的难度。
(3)改革方案的国家简单化。“改革经常被看做是由重要人物将深思熟虑的理念付诸实践的线性行为。事实上。整合一个项目,让人们接纳项目,再让人们去实施,并期望预期结果得以实现,是相当困难的过程,很少是直线前进的,很多因素相互作用,预想不到的因素不计其数……”所以,改革本身就带有不确定性和偶然性,这种特性使得政府在较大范围内推行课程改革变的更加困难重重。面对如此复杂的改革问题,政府制定改革方案常常是简单化处理。“国家简单化”是斯科特(James C.Scott)在《国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》一书中提出的一个重要概念。他认为,“国家的简单化……代表了国家掌握大量复杂现实的技术。为使国家官员能掌握现实总体的方方面面,必须将复杂的现实简化为纲要的条目。要达到这一目的只能将无限具体的内容简化为几种类型,使之可以进行概括的描述、比较和汇总”,“在所有这些过程中,官员们都将极其复杂的,不清晰的和地方化的实践取消……它们(指国家简单化——引者注)并未成功地表达它们说描述的真实社会活动……它们只表达了官方观察员所感兴趣的片段。”基于这种认识,斯科特认为国家简单化是导致国家推行的社会变革失败的因素之一。其实,类似的现象同样也存在于教育(课程)改革之中。如在政府的教育统计公报中,除去所处教育阶段的不同,所有学校都是一样的,所有接受义务教育的学生也都是一样的,于是所有的基础教育阶段的学校都要进行同样的基础教育课程改革 等等。政府对复杂的改革问题所采取的这种简单化的处理方式,将会影响改革方案的合理性、科学性和可行性,进而使改革活动在有效性方面大打折扣。“科学课科学吗?”这一提问也许更为直观地向我们揭示了“国家简单化”这一问题的实质。
二、基于问题分析的建议
1.树立科学的改革观
要解决新基础教育课程改革所面临的诸多问题,首先需要我们有一种新的思维方式来认识课程改革本身。富兰(Fullan)在研究众多教育改革案例的基础上,提出作为成功实施教育变革基础的基本原则。
第一,不要假定你关于变革应是怎样的观点能够或者应该予以实施。相反,设想一下,实施过程中的主要目的之一,是将你认为的变革应该是什么的现实,与其他人所认为的现实进行交流,通过互动与实施者及相关人员进行交流。
第二,假定任何重大的革新,如果要带来变革的话,都需要每个实施者自己去发现意义。
第三,设想一下,冲突和异议对于成功改革而言不仅是不可避免的,而且是非常重要的。
第四,设想一下,人们需要有变革的压力(即使变革的方向是他们所期望的),但压力只有在如下条件下才能奏效,即允许人们作出回应,形成自己的立场、与其他实施者互动,获得技术支持,发展新的能力等。"
第五,假定有效的变革是需要时间的。
第六,不要因为变革无法实施就完全否认该变革的价值,或者坚持抵制所有的变革。
第七,不要期望所有的或者大部分的人或者群体都发生变化。当我们采取能增加受变革影响的人数的步骤时,进步也就随之产生。
第八,假定你需要一项基于上述假设的规划,一项关注于已知的能够影响实施的因素的规划。基于变革过程的知识而形成的改进的计划或问题应对模式显得尤为重要。
第九,假定没有什么知识能让人完全清楚应该采取什么样的行动。行动的决策是恰当的知识、政治上的考虑、现场决策和知觉的复合体。
第十,假定变革机构的文化是一项真正的议程,而非实施某项单一革新。换而言之,当实施特定的革新时,我们要关注每个机构、机构之间的关系以及个体是否真的实现了发展。
富兰提出的这些认识为我们认识课程改革提供了一个新的视角。正如其所指出的,变革的设计者所持有的假设对实施过程中人们是勇敢面对还是忽视现实有着决定性的影响。不同的假设,就会有不同的行动。如对改革的长期性认识不足很容易导致改革中出现“功利主义倾向”,而“功利主义倾向”则是我国课程改革中亟待解决的一个问题,再如对改革的复杂性认识,不足,对改革过程中出现的所谓“意外”(确切的说应该是设计者的意料之外)表现出的不理解,如此等等。总而言之,这些假设能够使我们看到更为现实和真切的课程改革,而不仅仅是在理想和文本的层面来认识和理解改革。
2.选择适当的改革模式与实施策略
我们应该清醒地认识到,每一种课程改革模式和实施策略都有其存在的价值,但同时都有其局限性。如政府主导型改革模式一般采取自上而下的实施策略,尽管人们批判其轻视甚至忽视地方、学校的具体情境及基层教师的能力和看法,但在实施一个目标统
一、设计精确、清晰的课程方案时,这种模式及策略无疑是最有效的。然而,在推进校本课程开发的过程中,由学校主导,采用自下而上的实施策略也许更有效。因此,任何改革都不应单纯地纠缠于“设计最好的改革模式和选择最好的实施策略”这一问题。我们要做的。就是要根据具体的情境和问题,综合采取多种模式和策略。利用各种模式和策略之间互相取长补短来实施改革,以达成最好的改革效果。
3.合理定位课程改革中的政府
政府参与课程改革具有必然性,但这并不意味着在课程改革的任何阶段,政府都可以无限制的对改革活动实施任何形式的管理。这涉及到政府在课程改革活动中的定位问题。即政府对课程改革的管理有其必需的边界和限制,在这一边界内对改革活动实施必要和合理的管理。这就需要我们树立课程行政有限职能观。课程行政有限职能观是教育行政有限职能观在课程领域中的具体体现。
具体而言,有限职能有三层涵义:首先,政府对课程承担的管理职能应有限。有限职能观强调政府对课程的宏观调控和学校的自我管理,只是在必要时加以引导。其次,政府对课程承担的管理职能应合法。即一是政府对课程行使的职能在法定职权范围内,超出此范围就是越权、不能为;二是行使职能的过程必须符合法定的执法程序,三是行使职能的手段必须符合有关法律的规定;四是法律赋予政府的课程职能必须行使,不履行法定行政执权,不行使法定行政职权就是不履行法定义务,是行政失职。最后,政府对课程承担的管理职能应与政府所拥有的教育行政资源和教育行政能力相适应。政府拥有多少行政资源,具备多大行政能力,才能承担多少行政职能,也才能承担好这些职能。随着政府行政资源的增加和行政能力的提高,政府承担的职能也应有所变化,有所调整。
三、总结
很明显,强调“有限职能”并不在于削减政府职能,而在于实现政府职能的转向,即政府“从被没完没了的琐碎小事所淹没的黑暗平原上撤退,进而在明朗的、可策略性的‘总揽全局’的制高点上避难”,从而促使政府集中精力于它有能力完成。而且是它必须要完成的任务,其余的则需要寻求与那些具有相对优势的相关利益者合作完成。
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