摘要：基于增值税扩围的改革背景与《营业税改征增值税试点方案》的政策框架，本文构建了中央与地方政府之间的博弈模型，探讨营业税改征增值税对中央与地方政府财政收入、税权配置、转移支付等方面的影响。研究结果表明：试点过程中财政减收将会加剧地方政府间税收竞争；中央给予的激励与地方政府的征收积极性呈正相关关系；转移支付与增值税共享比例呈负相关关系。因此，为提高公共服务均等化程度及公共资源的配置效益，应重建增值税分配格局，重新划分事权，并通过完善转移支付制度加大对地方财政的支持。
关键词：增值税扩围；营改增；税收竞争；税收分权
一、引言
目前，以结构性减税、“促增长、调结构”为宗旨的我国增值税扩围（即营业税改增值税，简称“营改增”）改革正在逐步推进，这是我国“十二五”期间促进经济发展方式转变的一项重大举措。为了从根本上解决我国长期以来的增值税与营业税双轨制问题，实施结构性减税，避免重复征税，构建有利于转变经济发展方式的财税体制，财政部和国家税务总局联合下发了《营业税改征增值税试点方案》。我国增值税扩围改革试点首先在上海进行试点，并于2013年8月1日将改革范围进一步推广到全国试行。
作为我国第一大税种，增值税（Value Added Tax，简称VAT）的征税范围广、税基宽，涉各类经济活动和经济运行的各个环节。增值税扩围改革可谓“牵一发而动全身”，其影响广泛而复杂。而税收分权和税收竞争是增值税扩围改革中的两个关键作用中介。因此，本文以“税收分权”和“税收竞争”为视角，从 “税制结构→利益格局→政府行为→财政经济后果”的思路，探讨营业税改征增值税对中央与地方政府财政收入、税权配置、转移支付等方面的影响。研究主要内容包括三个方面：营业税改增值税试点过程中，收入归地方政府所有且未发生财政减收的情况下，我国中央政府与地方政府之间的博弈行为；试点过程中，发生财政减收时，中央和地方政府财政收入的影响及博弈行为；营改增全面推行后，原归属试点地区的营业税收入改征增值税后由中央和地方共享情况下的中央与地方政府之间的博弈行为。
二、税收分权和税收竞争与“营改增”
增值税扩围实质上重构了中央和地方利益分配格局，分析其改革影响应以税收分权为逻辑起点。税收分权主要是指税收的各项权利在国家机构间横向和纵向的合理划分问题。横向划分是指税权在相同层次的不同国家机构之间的分割和配置，纵向划分是指不同层次的同类国家机构之间在税权方面的分割和配置。1994年分税制改革以来，营业税一直是地方政府财政收入的主要来源，占到了地方财政收入近1/3。通过从行政性分权向经济性分权不断演进，地方政府拥有了对财政收入的剩余控制权，这种制度安排为地方政府发展本地区经济提供了重要动力。增值税扩围后，地方政府赖以生存的重要税源将收归中央、转变为中央和地方共享。因此，如何协调中央与地方政府的利益分配格局，是增值税扩围改革能否顺利推广的关键。
本文提到的税收分权主要指纵向的税权划分，即中央和地方政府间在税权方面的分割和配置。吴宇晖（2008）总结出税收分权有四大原则，一是税权划分要保证中央和地方政府都有稳定的收人来源；二是税权划分要保证各级政府稳定职能作用的发挥；三是税权划分要保证资源配置的效率优化和收人分配的公平；四是税权划分要便于税收制度效率的发挥，降低管理成本。本文基于这四大原则分析中央与地方政府在税权配置等方面的博弈行为。
增值税扩围的改革效果很大程度上需要以政府间的税收竞争作为机制中枢。众多的研究已经发现，中国地方政府间的税收竞争的确对经济增长产生了显著的影响。一方面，税收竞争降低了实际税负，吸引资本、劳动和技术等要素流入本地，从而促进了经济增长；另一方面，税收竞争加剧地方保护、市场割据和重复建设等经济扭曲行为，危及到国民经济协调可持续增长。所谓税收竞争是指地方政府采用财政税收手段吸引本辖区之外的税源，或者以各种措施向辖区之外转移税负的政府改善经济收益的行为。本文所指税收竞争是地区间税收竞争，主要指同一级别的各地方政府之间关于税收引起的经济政策、经济方式的改变。沈坤荣（2006）通过对省际间税收竞争增长绩效的格兰杰因果检验，发现地方政府间的税收竞争对地区经济增长具有显著的促进作用。“营改增”试点推行之后，增值税纳税企业在试点地区取得的增值税发票可以抵扣，即试点地区较非试点地区具有优势，地区间税收竞争凸显出来。那么，随着改革的持续深入，增值税扩围将引发旧有税收利益分配格局的瓦解和重建，最终将通过税收分权和税收竞争的作用渠道和机制中枢，对政府行为乃至经济活动产生复杂而又深远的影响。
三、研究假设
《营业税改征增值税试点方案》规定，在试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。因试点改革产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担。这是增值税扩围试点的一项过渡性政策，待改革全面推行后，地方政府赖以生存的重要税源将收归中央、转变为中央和地方共享。由于地方政府没有独立的税收自主权，且没有能力通过选择特定税种提供地方收入，这就导致地方政府高度依赖中央给地方的转移支付。
本文根据我国营业税改征增值税的实际情况，借鉴赵宝廷（2010）模型，引进了政府间横向竞争成本，基于税收分权和税收竞争的角度，分析我国中央政府与地方政府在“营改增”试点的过程中发生财政减收和未发生财政减收两种情况下的博弈行为。为了方便建模和推理，本文做如下具体假设：
第一，关系假设。中央和地方政府的关系可以描述为委托和代理的关系，行政权集中于中央政府，地方政府按照中央政府的要求进行利益选择行动。
第二，假设共有n个地方政府，第i个地方政府为了增加中央和地方共享的增值税付出的税收努力水平为ti。
第三，假设税收产出函数为f（ti）是自变量ti严格递增的凸函数，它随ti增加而增加，增加速度逐渐减缓。根据税收收益边际递减规律和对数函数的特征，为方便后面计算，固假设f（ti）=lnti，中央从地方i征得增值税为Xi，则Xi可表示为：
其中，γi是环境干扰变量，γi～N（0，σ2），这表明“营改增”税收收益不仅与地方政府税收努力水平有关，而且与环境状态有关。
第四，假设Fi表示中央对第i个地方政府的转移支付，αi是增值税地方i分享的比例。假设S（Xi）表示中央支付给地方政府的转移支付和增值税共享部分之和，可表示为如下函数：
第五，假设成本函数。假设中央实行营业税改增值税政策的成本占增值税收入的比例为β；地方政府的成本分为两个部分，一部分是地方政府的税收努力需要付出的成本C（ti），另一部分是政府与其他地方政府争夺税收资源而产生的税收竞争成本为C（ti）*。假设C（ti）与C（ti）*均是地方税收努力水平ti的函数，且C（ti）=Kt2i，C（ti）*=Mt2i，其总成本和边际成本均是递增的。其中税收竞争成本由两部分组成，一是给予各投资方税收优惠而减少的税收额；二是为吸引更多投资方而提供更多更优质的公共产品和服务增加的成本。
第六，试点期间，地方政府因试点产生的财政减收由中央负担的比例为φ。
第七，假设i地方政府在营业税改增值税之前征收的营业税额为Yi，改后的财力变化为ΔTRi。
第八，假设改革过程中，除增值税和营业税外，政府其他的税收收入均不发生变化。
第九，假设不考虑地方政府的风险成本。
四、模型构建
鉴于我国增值税扩围改革的渐进式特点，需要从改革试点过程（包含发生财政减收和未发生财政减收两种情形）和全面改革后中央与地方政府之间的博弈关系。本文中财政减收为地方政府因试点产生的财政减收，指改革后营业税改为增值税的收入少于未改革时征收的营业税的现象。为了清楚地表示地方政府的财政收入变化（ΔTRi），建立
（3）式来计算，其中αi表示地方分享增值税的比例，Yi表示营业税改增值税前征收的营业税。
ΔTRi=αiXi-Yi
（3）
由于中央的财政收入受到地方财政收入的约束（赵宝廷，2010），根据我国财政体制具有多层规划的特征，建立中央与地方之间的多重规划模型来分析中央与地方财政收入影响与各方面的博弈行为。
1.未发生财政减收时的中央与地方之间的博弈模型。未发生财政减收，说明营业税改增值税后地方政府的增值税财政收入大于或等于“营改增”前营业税收入，即地方政府未因试点而发生财政减收，即
（3）式的ΔTRi≥0。
中央政府的收入函数为中央政府的增值税净收入，即来自各地方政府营业税改为增值税的税款总和扣除支付给各地方政府的转移支付和属于地方政府的那部分分享税后的净额。地方政府的收入包括中央给予的转移支付和地方政府分享的αi比例部分，然后再扣除税收努力产生的成本和税收竞争产生的成本。
为更好地分析中央和地方的财政收入变化的影响因素及其影响程度。首先，建立中央政府的收入函数：
五、增值税扩围过程中中央与地方政府博弈行为
增值税扩围试点期间与全面到位后的政策差异，会影响中央与地方政府的财政收入；发生财政减收与否也会引起中央与地方政府财政收入的变动，同时影响中央与地方政府之间的博弈行为。因此，以下按不同时期是否发生财政减收来分析中央与地方之间的博弈行为。
（一）试点政策下中央与地方政府博弈分析
“营改增”全面到位后不再执行过渡政策，此时，原归属试点地区的营业税收入改征增值税后由中央与地方共享，地方分享的比例为αi（αi可变），且不考虑税收减收的问题，所以中央与地方的博弈模型变为：
由此可以得出，增值税分享比例与地方政府的税收努力水平呈正相关关系，即当增值税分享比例提高时，地方政府的税收努力水平也会随之提高，提高的速度逐渐减缓。如果把增值税分享比例看做中央对地方的激励、地方政府的税收努力水平看做是地方政府的征税积极性，可以得出中央对地方的激励与征税积极性是相互统一的。对于理性的地方政府，降低增值税分享比例，无异于打击地方政府的征收积极性，降低征收效率；当增值税分享比例较高时，再提高分享比例对地方政府税收努力的激励效果减弱（赵宝廷，2009）。这是因为地方政府的税收能力是有限的，当税收能力达到一定程度时，中央的激励（即分享比例）再提高也不能激励地方政府持续提高税收努力水平，所以中央政府应当考虑适当的激励水平。
构建拉格朗日函数，将
（18）式代入
（17）中解得：
中央对地方的转移支付在减少，这说明激励的效率与转移支付的公平之间存在一定的替代性。此时，中央政府可以适当地提高中央的分享比例来提高地方政府的税收努力水平和中央对地方政府的基本公共服务的转移支付。
六、结论与对策建议
本文通过理论分析和模型分析，得出以下结论：第一，试点过程中财政减收将会加剧地方政府间税收竞争。试点过程中发生财政减收，会加剧中央与地方政府财政压力，尤其是地方政府的财政压力，引发地方政府间的税收竞争，增加地方政府的税收竞争成本；财政减收部分的分摊比例会影响地方政府的税收努力水平。第二，中央给予的激励与地方政府的征收积极性呈正相关关系。中央政府可以通过提高共享比例，提高地方政府的征收效率。第三，转移支付与增值税共享比例呈负相关关系。中央可以将增值税比例作为一个政策工具，合理发挥增值税的调控功能，增加政府财力调整的灵活性，提高公共服务均等化水平，保障全国范围内地方财政的稳定性，同时也有利于提高宏观经济的效率。
随着经济社会的发展，中央和地方政府在公共服务中承担的责任可能发生变化，目前，地方公共服务需求呈增长状态，且地区间公共服务差距有扩大趋势。为了提高公共服务均等化程度，提高公共资源配置的效率，本文提出如下几条建议：
第一，发展地方经济是解决地方财政困难的根本途径。营业税改征增值税本身是一个减税政策，但如何在减税政策下实现税收收入的增加是一个值得深讨的问题。增加税收收入首先要增大经济活动的规模，只有“做大蛋糕，才能分好蛋糕”，经济总量增加后，税收总量自然而然就会增加。因此，必须以科学发展观为指导，加大招商引资的力度，做大做强地方经济，才能从根本上减轻地方的财政压力。
第二，尽快重建增值税分配格局。试点方案中，国家为了不损害地方政府的利益，最大限度地赢得地方政府的支持，将营业税改增值税后的收入仍然归入地方政府所有，“营改增”全面推行后，将破坏现有的税收分配格局，中央要尽快制定营业税改增值税后增值税的分配方案，并通过合理的比例在中央与地方政府间实现共享。
第三，重新划分事权。营业税改增值税后，地方政府的收入受到的影响较大，如果中央政府不重新划分事权，地方政府的财政收入将会非常紧张，事权与财权失去平衡，提供公共服务的质量将会受到影响。中央可以考虑提高中央公共支出的责任，将现行地方政府部分事权，但又事关国家长远发展的责任划入中央。这样一方面可以实现全国均衡发展，防止因地方发展不均衡导致的地方差异或者地方保护主义； 另一方面，也可以相应降低地方支出规模，减轻地方政府财权与事权不匹配的压力。
第四，完善转移支付制度，加大对地方政府的财政支持。中国当前的财政转移支付制度存在许多弊端，中央应以此次“营改增”为契机，加快政府转移支付的法制化进程，调整财政转移支付的结构，加大转移支付的力度，改革并完善转移支付制度，以减少此次改革给地方财政带来的冲击，促进全国各地区经济协调、统筹发展。
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Abstract：Under the background of VAT extending and the policy framework of Replacing Business Tax with VAT Pilot Program， this paper builds a game model between central government and local government， analyzes the effect of replacing business tax with VAT on the revenue， the share of tax right and the payment transfer between central government and local government. We find： revenue-reduction will intensify the tax competition among local governments during the pilot time； there is a positive correlation between the motivation provided by the central government and the tax initiatives of the local government； there is a negative correlation between payment transfer and the share ratio of VAT. To improve the degree of equalization of public service and the effectiveness of allocating public resources， the governments are supposed to rebuild the VAT distribution pattern， spanide the powers clearly， and increase the support for local governments through perfect laws of payment transfer.
Key words：VAT Extending； replacing business tax with VAT； tax competition； tax decentralization
