建立资产管理与预算管理结合机制，是新时期行政事业资产管理领域改革创新、转型升级的一个攻关性难题。本课题借鉴国内外经验，以公共产品与公共预算管理理论、现代管理学原理、法治思维理论等先进理论为指导，紧密联系当前资产管理实际，全面探讨了资产管理与预算管理结合机制的内涵意义以及机制建立的框架构成、实施方略等，以科学顶层设计的视野，力求把握内在规律，为推动行政事业资产管理深水前行、突破瓶颈，寻求明策良方。
一、内涵意义
资产管理与预算管理结合机制是指在行政事业单位国有资产管理中，结合资产配置使用处置，以及预算编制执行决算（绩效、监督）管理全过程，在关键环节、重要节点、多个层面，通过一系列资产管理与预算管理互为联系、互相作用的制度、方式、手段、措施，对国有资产增减及使用进行控制的总称，以增强管理的科学性、规范化和管控力，实现行政事业资产管理安全、完整、高效的管理目标，提升提供物质保障的能力水平。2006 年，财政部第 35 号、第 36 号令提出行政事业资产管理资产管理与预算管理相结合的原则，资产管理与预算管理结合机制的工作探索随即展开，成为我国行政事业资产管理进入崭新历史阶段的一项重要标志。
当前深化改革形势下，开展行政事业资产管理与预算管理结合机制的研究，有助于落实深化财政改革的新要求，有助于加快财政管理方式的转变，有助于节约型政府建设的实际体现，有助于推动资产管理自身的科学发展。本课题引入当代较先进的公共产品与公共预算管理理论、现代管理学原理、法治思维与法治方式理论，以增强该项研究的科学性、针对性、指导性。
二、借鉴思考
1.国际借鉴
各国在资产管理与预算管理结合的法定性、法律体系上的相互衔接；资产管理以财政为主导，与预算管理的机构体制的一致性；结合途径的多形式，调租购建的资产配置方式、政府集中采购方式等；资产配置标准的制定；信息统计报告的重视，尤其是绩效优先市场化配置的推崇等值得我们学习。
2.国内经验
一是多种结合形式、多个结合点探索。重点在资产配置环节，突出资产配置预算编审、标准制定等结合点；在使用处置环节，采用调剂、共享、公物仓等方式，规范资产收益管理。二是重视信息系统的应用与制度配套方面的结合。三是以机制创新带动理念创新，像管理资金一样管理资产的理念进一步树立。四是因地制宜。
3.问题分析
一是碎片化现象，单打独斗，零星分散，不成体系。整体性、系统性的顶层设计不够。二是空心化现象。资产管理与预算管理在结合点上尚未做实做细，未形成闭合型的控制链，刚性支撑不足，控制力不强。资产存量不实，标准不全，操作规程不细。三是盲点现象，对结合点的选择比较盲目，影响工作突破。不能把握条件与时机，抓准、抓住起关键作用的结合点。四是两张皮现象，割裂资产与预算管理的内在联系，在财政内部分工合作不够紧密有序。在外部，有人为将资产综合管理职责划出财政之外，再增加管理环节，支解和分割预算管理法定流程，削弱资产管理与预算管理连贯性，成为两张皮。
三、框架路径
1.总体目标
结合资产配置使用处置，以及预算编制执行决算（绩效、监督）管理全过程，在关键环节、重要节点、多个层面，通过一系列资产管理与预算管理互为联系、互相作用的制度、方式、手段、措施，对国有资产增减、使用以及存量进行全面控制，增强管理的科学性、规范化和管控力，保证行政事业资产的安全完整、规范高效使用，不断提升为履行行政职能、发展社会事业提供物质保障的能力和水平。
2.构建原则
要使结合机制真正行得通、不变形，指导力强、长期管用，应贯穿以下原则：一是纵贯全程，有机结合；二是相互联动，点面兼顾；三是严密流程，借助技术；四是封闭循环，客观公平；五是减少审批，注重服务；六是协同运行，控制有效。
3.框架构成
结合机制框架主要包括：运行过程、保障基础、绩效监督三个层面的结合，以及每个层面若干结点的控制。以运行控制为主体和重点，以基础保障控制为依托和统筹，以绩效与监督控制为目的宗旨。
（1）运行过程层面的结合。在资产配置、使用、处置，收益管理运行过程中，通过多种管理制度、方式、措施，与预算的编制、执行、决算、绩效、监督管理发生密切联系，交叉连接在一起，成为若干结合点，形成资产链与资金链的相互连动、有机交融，共同实现对资产增减及使用的有效控制。
（2）保障基础层面的结合。①体制权责的结合组织机构的控制。②法规制度的结合制度体系控制。③信息系统的结合技术手段控制。④人员素质的结合管理者控制。
（3）绩效监督层面的结合。①资产管理纳入部门预决算监督、财政专项监督检查。②资产管理纳入预决算公开。③资产管理纳入财政审计。④资产管理纳入反腐败源头治理。⑤资产管理纳入预算绩效管理。⑥资产管理纳入政府绩效管理及财政绩效综合管理考核。
4.路径归纳
（1）以结合资产管理、预算管理的运行过程为重点，深入探寻结合点。抓住资产与预算管理运行过程关键环节和关节点，建立结合点。
一是在资产配置环节：实施资产配置预算的编制与审核，联动控制预算编制；实施资产实物费用预算编审，联动控制预算编制；资产购置与政府采购预算、执行，联动控制预算编制与执行；核实资产信息系统基础数据，核对系统资产账与财务账，以控制预算编制和执行；创新资产节约型、集约化配置方式，联动控制预算编制。鼓励资产配置转化为政府直接购买服务。激励资产分散配置转为集中共建与集中配置。
二是资产使用环节：把资产使用调剂、共享共用等作为新增资产配置预算审核的首要原则落实，节约新增资产预算投入，体现对预算编制的联动控制；资产有偿使用引入市场化运作方式，资产收益纳入预算非税收入，编入综合预算，形成资产使用与预算编制、执行的联动控制。
三是资产处置环节：规范资产处置审核，衔接资产处置批复结果反馈与预算编审基础信息，为资产配置预算编制提供真实准确的存量信息依据；公开与市场方式集中处置资产，提高处置收入，统一纳入非税收入收缴管理，编入综合预算；年度资产信息统计报告与财政年度决算核对，纳入政府综合财务报告。
（2）以结合资产管理、预算管理的保障与基础为统筹，全面探寻结合点。
一是在职责及机构人员层面：建立财政预算与资产管理两位一体的统一管理体制；建立资产管理与预算管理工作联动；资产管理与预算管理人员专业与综合素质培养的结合。
二是在制度层面：两大制度体系的建立健全及制度体系间相互应对与衔接。
三是在信息化层面：资产管理与预算管理信息平台跟业务应用的网络一体化；基础信息库共建共享共用与综合开发利用。
（3）以结合资产管理、预算管理的绩效与监督为宗旨，整体探寻结合点。
在监督层面：在财政内部，把对资产管理的监督纳入部门预决算监督管理；在外部，将资产管理纳入内部审计、财政审计、预决算公开、财政反腐败源头治理的一项内容；监督检查结果反馈应用与持续改进。
在绩效层面：把预算绩效理念引入资产管理全过程；研究探索资产预算绩效管理方式；绩效管理结果反馈与持续改进。
四、实施方略
1.推进思路
从改革发展的制高点，明目标、固框架、细措施，全过程进行机制构架，以踏石留印的精神做实各项基础工作，以点拓进有序推进深度融合，扎实推动升级版结合机制建立完善和良好运行，充分发挥效用。
一是更新理念。加强机制建设的科学理论指导，更新理念。首先树立现代公共财政管理、市场配置资源理念。牢固确立像管理资金一样管理资产的理念。其次，大力增强现代管理完整性、系统性、全局观的理念，强化统筹控制的效力。再次，倡导法治思维，方法措施讲求法理性，行之有效，经得起推敲与实践检验。
二是确立目标。通过资产管理与预算管理结合一系列制度、方法和措施的建立和实施，循序渐进地推动结合机制建设从起步创建向深度融合发展，努力增强行政事业资产管理的控制力和管理效能，共同提升资源配置的规范化、科学性、保障力。
三是方法步骤。结合实际先易后难，围绕环节贯穿全程，选准节点重点突破，分步实施、点面结合、持续推进。分为三阶段：起步创建、分散探索阶段；梳理规范、重点突破阶段；全面联动、深度融合阶段。
2.具体措施
一是重点开展以下几项工作：全面实施新增资产配置预算审核；加强资产配置、使用的共享调剂，推行公物仓管理；资产有偿使用与处置引入市场方式公开操作；资产收益集中收缴纳入非税收支管理；资产统计报告的制度化精准化，提升信息数据质量，加强资产信息系统应用，发挥数据的权威性作用。
二是着力突破以下难点：消除体制性障碍。从根本上理顺管理体制；提升制度效力。加快制度立法与制度配套，推动完成全省资产管理办法的政府立法，研究制定资产配置管理办法，出台相结合专门文件；强化监督制衡。加强内外监督，更加注重对财政的外部监督，改变监督难的状况，结合财政预决算监督，开展资产管理专项检查，加强内外审计力度、推进预决算公开等；攻克技术屏障。实现技术联通与信息共享。
三是逐步推动以下探索：积极推行政府采购服务。开展有关调研，变政府直接购置资产为购买服务；加快专项资产配置标准的研究制定。针对大量专项资产配置预算审核，缺乏标准的现状，充分利用部门与行业力量，加紧财政与部门的联动，研究制定专项资产配置预算标准，逐步完善标准体系；参与编制政府综合预算报告；配合编制所属企业国有资本经营预算；探索资产预算绩效管理。
四是把握好以下关系：机制本身即是各方关系的建立协调过程，总结这些年来省内外这项工作实践的经验与问题看，在机制的建立与完善过程中，要把握与处理好以下关系：资产管理与预算管理的关系；专职管理与专业管理的关系；点与面的关系；当前与长远的关系；形式与效果的关系；主动与被动的关系；财政内部与外部的关系；监管与服务的关系。
资产管理与预算管理结合是国有资产管理体制改革的历史产物，也是改革创新的成果。如果说 8 年前仅仅是理念、原则的提出，具体路径尚不清晰，工作探索还不成熟，而今天，在党的十八大和十八届三中全会再行改革的精神指引下，通过对以往实践的总结反思，我们应站在新的高点，把握历史机遇，坚持顶层设计与摸石头过河相结合，按照结合机制框架、目标、步骤、路径的全盘规划，把机制建设的蓝图脚踏实地落实好，这也是一场硬仗。打好这场硬仗，就是对资产管理科学发展作出的具有历史意义的新贡献，重要而关键。
