关于土地整治项目中国家审计风险防控的思考
土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。近年来，从中央到地方各级政府都投入了大量资金，积极推进土地整治工作，取得明显成效。各级审计机关积极开展土地整治项目审计，为加强土地整治资金管理使用，推动土地整治工程项目管理进一步规范发挥了积极作用。土地整治是一项需要长期坚持和加强的重要工作，审计机关必须及 时跟进，切实履行好审计监督职责。土地整治点多面广，涉及到人民群众切身利益，审计中尤其是项目竣工决算审计中必须切实严格依法按照法定程序审计，加强审计风险防控，提高审计工作质量。
一、土地整治项目审计中应关注的主要问题 近年来，全国各级审计机关为推动土地整治资金和工程项目规范管理，结合各地实际，开展了一系列卓有成效的审计。审计表明，通过实施土地整治，提高了耕地质量，改善了耕地灌溉条件，减少了水土流失，节约了水资源，增强了抗灾能力，提高了复种面积，为粮食增产打下了良好基础；通过实施土地整治，大量耕地及田间道路得到平整，耕种的机械化程度明显提高，减轻了农民劳动强度，提高了劳动生产率；通过实施土地整治，新增了耕地面积，完成耕地占补平衡任务，保证了城市建设、工业发展、重点工程等建设用地的需求，增加了农民收入。但是通过审计，也发现存在土地整治资金闲置严重，未按规定使用现象较普遍，土地整治工程项目管理欠规范等问题。经笔者归纳，主要应关注以下主要问题： 一是土地整治资金闲置严重，地方新增建设用地有偿使用费和农业土地开发资金结余数较大。此外，土地整治资金未按《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》、《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》规定使用的现象较普遍且金额较大，从审计抽查的情况看，违规使用资金主要用于平衡财政预算、上缴用地报批规费、城市或工业园区基础设施建设以及转为耕地开垦费或用于购入耕地占补平衡指标等方面。 二是未按《国有土地出让金用于农业土地开发专用资金管理办法》规定标准足额提取农业土地开发资金，违反《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部33号令）等法规规定将新增建设用地有偿使用费作耕地开垦费使用，耕地开垦费的来源不合规。此外还存在耕地占补平衡指标转让收入未在法定账目核算，致使资金收支脱离财政部门监管，耕地占补平衡指标转让收入分配和使用不规范等问题。 三是项目工程招投标不规范，部分项目设计、监理单位未经招标，有些设计方案存在较大缺陷，直接影响到项目建成效果，造成不良的社会影响和经济损失。有些工程项目通过肢解的方式化整为零，名义上交给村委会实施，实际上直接指定个人包工头施工。有些项目分解了多个标段，表面上看是几家施工单位中标并施工，但实际上背后是同一个人。 四是部分项目存在偷工减料现象，监理职责履行不到位。如某项目挡土墙设计为浆砌块石，实际为干砌块石，挡土墙顶面设计为50CM宽浆砌块石，实际为25CM砖砌体等，严重影响工程质量。部分项目工程进度缓慢，竣工验收迟缓。如某县三个项目属2005年国家投资，合同规定现场竣工日期为2007年4月，实际到2009年底才完工，至2011年仍未办理竣工验收。 五是项目完工后缺乏管护。项目完工后，因缺乏管护资金，管护措施难以到位。由于国土部门负责建设，项目完工后一般交给乡、村使用和管理，但因无管护资金来源，这些项目大都处于用而不管的状态。如某2010年完工的某项目，因缺乏管护部分工程项目已毁损，沟渠淤泥无人清理，杂草丛生，田间道两侧的防护林残缺不全，修建的机耕道部分已经被种上蔬菜等。 除了以上应关注的问题，还应关注地方配套资金虚假到位、违规挪用资金、工程付款不规范、工程质量不达标、计量不到位、虚提费用、部分项目资金形成结余等方面。 二、切实加强农村土地整治建设项目审计，防控国家审计风险 国家审计风险是指国家审计机关及其审计人员没有按照法定职责、权限和程序实施审计，对审计情况发表不恰当的意见和评价，或是对被审计单位做出错误的处理处罚决定，而给国家审计机关及审计人员带来某种损失的可能性。其主要表现形式有审计评价风险、审计定性和处理处罚风险、审计结果公告风险。导致国家审计风险的原因，从审计主体方面看，审计人员的专业胜任能力、审计技术方法、职业道德、审计机关的内部管理水平都会导致审计风险；从审计客体方面看，被审计单位业务的复杂性和广泛性、被审计单位的内部控制不健全或执行不力、被审计单位的蓄意造假会导致审计风险；国家审计当前所处的行政管理模式、正在健全完善的市场经济环境，社会对审计机关的高期望与审计机关能够发挥的最大作用之间的期望差，以及日趋完善的法律、法规，都在客观上导致审计风险的存在。其成因决定了国家审计风险的存在具有一定的客观性、普遍性、潜在性，当然也具有可控性。 农村土地整治工程是一项惠民工程，其建设内容包括项目区农民的搬迁安置、土地整理与复垦、生产生活配套基础设施建设、生态环境保护与建设等。通过实施农村土地整治工程，能有效地促进集约节约用地、改善农村面貌、加强农业基础设施建设、改善农民生产生活条件、促进农民增收，推动农村产业化调整等。虽然工程技术难度不大，但是因为涉及到农民群众切身利益，实施起来的难度倒也未必小。要实施好农村土地整治项目审计，在最大程度上防控审计风险，提高审计工作质量，如何防控国家审计风险，笔者认为，必须做到以下几点： 1.正确认识审计风险，增强风险意识。有效控制审计风险的关键是谁？是我们审计人员。我们首先要牢固树立风险观念，提高防范风险的责任意识以及识别风险的能力，恪守应有的谨慎与合理的怀疑，才能最大限度地降低审计风险，防止审计失败。 2.要不断加强和提高审计人员自身素质和职业道德水准。审计队伍素质的高低是防范审计风险的关键，是防范审计风险的一项重要举措。随着经济环境的发展，审计对象的复杂程度不断提高，审计难度和风险有攀升的趋势。这无疑对审计人员提出了更高要求，审计人员不仅要精通财务会计知识，还要掌握经济管理、信息技术、法律等专业知识，所以说，要做一个优秀的审计人员不是一件容易的事情，作为一个审计人员，应该懂得经常了解各个行业的宏观政策，并进行对比分析，发现其风险环节所在；另一方面，要深入了解被审计对象的管理和经营体制，对其内控环节及制度的完整和有效性进行评估。同时还要具备敏锐的职业判断能力和良好的职业道德。 3.要不断完善和提高国家审计机关的自身管理水平，建立健全强有力的内部约束机制；要实行审计公开，建立审计风险的外部监控机制；要建立合理的审计管理体制，使审计机关从人、财、物到法律形式上均保持其真正的独立，消除审计执法受当地党政领导行政干预的不利影响，以达到减少和规避审计风险的目的。 4.严格按照审计程序，紧扣审计要点，即风险防控点实施好现场审计。土地整治项目审计首先应该关注项目选址、规划、建库、立项环节。是否存在利用项目审批管理权违规设卡、故意刁难、吃拿卡要；项目审查中串通作假；在项目立项和规划设计、投资预（决）算审查过程中，任意降低和提高审查标准，不按规定程序和时限审查，违规指定、照顾特定关系人参与评审等。项目设计和预算编制及审查环节是否严格实施测绘、编制设计和预算、是否听取当地乡政府和村委会及村民意见，有关部门审查是否严格到位。 审计中要特别关注项目实施环节。在项目实施前期，是否根据下达的项目建设任务书和预算，制定项目实施计划，完成土地确权登记发证，编制项目实施方案。项目实施方案中所包含的项目建设目标和主要技术指标、工程公开招投标方案、工程监理组织形式、工程进度和资金使用计划、财务、权属、档案管理等制度是否合理。项目的实施是否实行公告、工程招投标、项目法人、工程监理等管理制度。通过查看业务资料，审计是否存在规避招投标或者虚假招投标，降低标准或者弄虚作假帮助不符合条件的单位参加招投标，工作人员与投标单位串通泄露标底等。 要关注项目施工单位是否按照项目设计和有关技术标准进行施工，建立质量责任制，明确工程及标段的项目经理，对出现质量问题和验收不合格的工程是否返修或返工。完成的工程量是否经项目承担单位、施工单位、监理单位三方签证确认。 要关注监理单位是否依照项目设计、有关技术标准和相关合同进行工程监理，对工程投资质量和进度进行控制，承担监理责任。在项目施工质量监管、工程量审核过程中，监管人员与监理单位、施工单位相互串通放松质量监管，降低建设标准和工程质量或者虚报工程量，弄虚作假变更设计套取资金等。 对于工程决算和验收环节，主要应关注决算的依据、内容、格式是否符合要求；数据是否真实、准确；对部分工程进行抽查，审计其工程结算是否真实准确、工程质量是否合格。是否存在违反规定程序、不按质量标准验收项目。在项目竣工验收过程中，有无领导干部违规插手或者干预项目验收工作；验收工作人员任意降低验收标准，不按规定程序验收，帮助不合格项目通过验收等。 国家审计风险的防控对于每一级审计机关，对于每一个审计人员来说，都是一项必须长期重视和坚持的事业。需要我们进一步加强和提高审计机关的内部管理水平，进一步提高审计人员的专业胜任能力、审计技术方法、职业道德，严格按照审计程序依法审计，才能做到有效防控审计风险，提高审计质量。