" [摘要]本文认为中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，具体表现为城乡差别、农业人口过多、城乡居民收入重新拉大、贫富分化趋势加剧。分析了历史背景、人地比例关系和农民的局限性对“三农”问题的影响，认为城乡分隔的二元结构政策是其最直接最重要的成因，揭示了城市偏向政策的种种表现和后果。作者指出，“三农”问题相互之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件还有矛盾。从根本上说，农民问题居于其间的中心。现阶段农民问题的核心是收入低、就业难、增收难。解决“三农”问题要以减少农业人口、增加农民收入作为战略目标，必须突破老的思维定式，突破制度“瓶颈”的制约，按照城乡一体化改革发展思路，设计路径方案，把工作重心放在恰当的制度供给上，方能奏效。文章提出了解决“三农”问题的十大建议。
[关键词]农业，农村，农民；城乡一体化。
引 言
所谓“三农”系指农业、农村和农民，而“三农”问题则是农业问题、农村问题和农民问题的总称，三者之间有着密切联系，也有质的区别，在一定条件下还有矛盾。中国的“三农”问题是国家工业化进程中城乡经济社会变革不同步造成的结构偏差问题，现已构成当今中国改革与发展中的最大难题。中国“三农”问题的复杂性、严重性和化解的艰巨性，堪称世界之最。
经过长达几十年的积累，总的来看，“三农”问题集中表现为农业、农村、农民欠发达，现代化程度低，发展比城市严重滞后，广大农村基本上仍是农业社会，城乡差别、城乡居民收入差距很大。农民收入低，增收难，是当前国人关注的焦点。
中国的“三农”问题，在不同时期，主要矛盾方面和主要对策不同，受到多种因素的制约，有着很深的社会、历史和体制根源。因此，必须以多视角、从多方面深入剖析，才能很好地破解“三农”问题的成因和对策。
作为一个直率的研究者，我愿意声明，在“三农”问题成因上我是“二元结构政策”导致论者，在解决“三农”问题对策上我是城乡一体化发展论者，我的全篇议论不外乎要说明这两点。
一、“三农”问题的内容表现
中国的“三农”问题由一系列结构偏差所构成，其内容具有多重表现，即表现为多重问题。
（一）城乡居民收入差距重新拉大
（二）农业人口过多，大量剩余劳动力滞留农村
由于农民太多，购买力又低，长期追求总产量最大化过密型增长，就使得农产品供求关系发生了对于农民增收极为不利的变化。我国人均不到1000美元的情况下较早地形成了买方市场，主要原因是三个农民供应一个市民的格局没有改变，这对农民很不利。
（三）城市化程度低
（四）贫富分化趋势加剧
二、“三农”问题的历史背景和形成因素
“冰冻三尺，非一日之寒”。中国的“三农”问题是长期积累的结果，有着深刻的社会历史根源，受到多种因素的制约。全面地看，某些历史因素、人地比例关系和农民自身的因素都对“三农”问题的形成特征有影响。
（一） 历史背景和人地比例关系
（二）
不能否认，中国高度紧张的人地比例关系，是长期积累的苦果，有着深刻的伦理原因和认识原因。首先，在农业社会中有一种传统观念，认为“多子多福”，没有人担心会人口膨胀，其实只有大土地所有者有可能“多子多福”，而广大贫苦农民多子女者则大多是辛苦一生，“多灾多难”。新中国头些年里，一味地宣传并相信“在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来”，不理解人地比例关系对就业容量的约束，不理解人不成长为劳动力、没有土地、资本、技术和恰当制度相匹配任何奢望的经济增长也不会发生，不理解财富的增长会有限度。由于无知，为了政治目的，上个世纪50年代中期对马尔萨斯“人口论”和马寅初先生经济观点进行了粗暴的“批判”，这种无知的“批判”更加助长了无知和行为的非理性，引出了很坏的后果，就是对人口增长放任自流，直到人口超过8亿感到“人多为患”的威胁，才开始实行计划生育，但是已经积重难返了。
（二）二元结构政策
历史背景和人地比例关系并非必然发生“三农”问题的直接因素或充分条件。中国“三农”问题最直接、最重要的成因是长期实行城乡分隔的二元结构政策：在国家工业化进程中，国家对农村、农业、农民和城市、工业、市民实行不同的经济社会发展政策，使资金、资源、技术、知识的配置持续地向城市、工业、市民倾斜。二元结构政策表现在许多方面：
1、国家从农村汲取资金，取之过度，持续时间过长
资金是发展的启动器。国家拿走农村的资金，等于剥夺了农村、农民的发展机会。信贷服务呢？信用社借不来，银行更难贷。国有四大商业银行改革后都向城市收缩，县及县以下机构大幅并撤，在县域内的贷款业务越来越少，仍保留在乡村的分支机构，基本上变成了农村资金的“抽取器”（朱泽，2003）。正式金融市场供给严重不足，便求助于地下金融。近年来，广大农村地区和一些城乡接合部地下金融相当猖獗，什么个人借贷、邀会、钱庄、私募基金等等，应有尽有。据估计，浙江、福建和广东三省地下金融市场的“盘子”高达5000亿元左右。地下金融出借资金多为高利贷，比银行贷款利息高出数倍。据估计，民间高利贷借款占全国民间借贷资金的60％以上。同时，地下金融机构还从事洗钱活动，每年通过地下钱庄洗出的黑钱就多达2000亿元（朱泽，2003）。
2、城乡分割，一国两策
为了适应国家工业化战略的需要，国家采取了“城乡分割，一国两策”体制，通过统购统销、人民公社和户籍制度“三位一体”的严密统制系统以及其他一系列配套政策，人为地割裂了农业与非农业的经济联系和农村与城市的联系，确立了城市偏向政策，形成城市对乡村的优势地位，且城市与乡村极不对称的状况日趋加剧。
改革开放以前，国家对城乡功能和发展顺序曾有严格的划分：乡村从事农业，城市发展工业及其他非农产业，城市、工业、市民的发展优先于农村、农业、农民，农业“基础”的政策含义是服务于或服从于城市、工业和市民的发展，不能错位或颠倒。
这就是说，绝大多数的财政支出和国债资金是用在城市和其他非农领域。结果人们看到的基本上是工业的现代化，而非农村工业化，是城市的现代化而非农村的城市化。城乡之间这种不对称状况简直成了一道“鸿沟”。广大农民没有平等参与现代化进程的机会，自然地就不能平等分享这一事业的成果。
3、农民和市民：同为国民，不同待遇
国家工业化改变了城市的性质，打破了旧的城乡对立，确立了城市力量对“三农”的优势地位，形成了城乡极不对称的“新”格局。
农民虽然曾是中国革命的主力军，新中国的重要建设者和改革的先行者，但是“革命胜利以后，农民在政治上和经济上日益退居次要的位置”（恩格斯语），相应地城市居民在政治上和经济上的重要性却日益上升，两者的行为能力、对权力和资源的控制上发生了此消彼涨的变化。农民正在被边缘化。那些涌入城市的失地和无业农民，正在沿着农民→“市民”→贫民→游民的方向转化（吴镕，2003）。农民和市民同为国民，机会有别，遭遇不同，待遇各异。
——政治权力不平等。国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多。按我国选举法规定，农民选举一个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权力相当于1个城里人的权力。农民这样一个社会中最大群体的权力如此地被压缩，在法理上道义上是说不通、成问题的。至于农民集会结社等等权力更是谈不上，学界强烈呼吁建立农民协会之类的团体，一直没有得到政府允准。政治权力不平等，经济权益分配也就不公平。
——劳动待遇不公平。改革以来，几千万农民进城务工，盖楼筑路建桥，绿化环境，美化城市，付出了辛勤的劳动。农民工劳动条件恶劣，工资水平低下，而且常被拖欠。十几年来，城市职工工资有了大幅度增长，公务员工资更是长了再长，而农民工的工资几乎原地不动，廉价的劳动力苦干一年的工资也许抵不上他们亲手所建的一平方米楼房值钱。在劳动力几乎无限供给的情况下，农民工的工资显被人为地压低了。近十几年来，普通劳动者工资收入所占份额在下降，而资本收入份额却在上升，值得注意。
以上种种都说明，中国城乡存在巨大反差，政策安排长期整体地对农民不利。中国的改革并没有因为工业化中期阶段的到来而做出政策安排上的适应性变化和战略性调整，相反，仍然保持和放大了工业化原始积累时期特定条件下的政策扭曲，持续地向工业和城市倾斜（李成贵，2003）。不能不承认，国家在调节平衡各利益集团、阶层的利益关系，检查、监督和防止部门和地方扭曲或违反中央政策的不端行为，尤其是在约束强势集团中那些败德行为方面抓得不力，成效不尽人意。近来一些打着改革与发展旗号的做法，实际上使得国民利益结构的演变越来越对普通劳动者尤其是对穷人不利。
（三）农民：人数最多的弱势群体
我们承认和赞扬中国农民所特有的勤劳质朴，是现代社会中的稀缺品行。同时，不能否认农民自身的缺陷、局限性：保守倾向，政治意识淡漠，容易异化，难以组织化。农民人数庞大，反而影响了他们的集体行动。由于家景贫苦，受教育机会有限，农业劳动力平均受教育程度仅有5.79年，具备科学素养者仅占农村居民的0.4％，这就更加重了农民的局限性。在中国政治体制和权力架构下，国家完全主导社会，农民的政治空间和组织行为能力被压抑在极为狭小的村组范围内，这样就使得先天不足的中国农民变得更加缺乏社会活动能力，不能形成对政权和政策安排的影响力（李成贵，2003）。这就是说，当今中国农民仍然是缺乏内聚力和社会制衡力的弱势群体。他们对改变二元结构状况形不成政治压力，起不到制衡、催进作用。农民这种弱势性，使得农民根本不可能与城市里有组织的强势利益集团讲平等和公平竞争，反而为委托代理中的机会主义、强势集团中的败德行为以及其他设租、寻租行为提供了可乘空间，而利益受到侵害的农民却无可奈何。这也就是说，分散的中国农民不能自力保护自己，更不能自力使农民摆脱困境。为了防止弱肉强食，帮助农民离农转业，留下变为少数的农民能成为强者并有好的前景，与农民血脉相连的执政党和人民政府实施有力的亲农政策干预和农民组织化，是绝对必要的。没有组织化的农民只能是弱势群体，算不上真正的利益集团。
三、解决“三农”问题的思路和政策方向
（一）正确理解和把握“三农”问题的相互联系和主导方面
大家知道，“三农”问题相互之间存在密切联系，但它们之间也存在矛盾；不能把“三农”问题看作是一个问题的三个侧面，似乎解决了其中某一个方面，其他两个方面就会迎刃而解。其实，在不同时期、不同条件下，“三农”问题的“统一性”和矛盾性表现不同，主要矛盾方面不同，解决问题的思路和主要对策也就不同。
从长期来看，从根本上说，农民问题应当是“三农”问题的中心。民主革命时期和新中国成立初期，农民问题的核心是土地问题，这个问题通过土地改革得到了解决，但后来实行高级合作化时遂将农民的土地集体公有了。在传统计划经济体制下" ，农产品长期短缺，国家将农业问题作为“三农”问题的中心、推进工业化的“基础”，但在那时是以牺牲农民利益为代价业解决农业问题的。1978年始于农村的改革，农民问题的核心是土地自主经营权问题，这个问题以实行家庭承包制的方式得到了解决，但却伴随了土地的细分化和农民的非组织化。此后，改革与发展政策安排和农产品供求关系出现了复杂多变的情况。在农产品供不应求的情况下，农民问题和农业问题高度一致，农民收入的提高与农业生产的增长呈正相关关系，随着1979－1984年农业生产连年大幅度增长，农民收入也连年大幅度提高。然而，当农产品供求达到平衡状态的时候，农民问题和农业问题便开始发生矛盾，农民来自农业的收入不增或下降，城乡居民收入差距从1985年起又重新拉大；又过10年，农产品市场明显供过于求以后，农民问题和农业问题之间的矛盾就日趋尖锐，两者的目标越发不一致。
经过20多年改革与发展，“三农”问题的主导方面和相互关系发生了重大变化。现在中国“三农”问题的症结是农民过多，转移就业需求量极大，就业机会供给严重不足。现阶段农民问题的核心是农民收入低、增长慢的问题，而农业问题的目标则是为全社会提供日益丰富优质安全价廉的农产品。至于农村问题，它的内涵和级别又高一层，其中心是包括政治、基础设施、经济结构、社会、文化等方面的农村现代化和可持续发展问题。这样，在农民的数量、劳动力的比例不变的条件下，“三农”问题的目标显然是相矛盾的，按照老的思维定式，在政策安排上仍将农业问题当作主导方面，就是没有看准问题，没有抓住要害（主要矛盾方面），自然是不能解决问题的。
（二）解决“三农”问题的路径和尝试
近年来，“三农”问题成了国人关注人热点，提出了这样或那样解决问题的路径，一个基本共识是：解决“三农”问题、建立新的城乡平衡，必须突破制度性“瓶颈”的制约，在国民经济全局上进行战略大调整，重点是加快农业人口非农化转移，走城乡一体化发展之路。因此，我赞同以城乡一体化作为新一轮改革与发展的主题。
1、确立农民利益主体，发展三种合作。一是发展土地合作社，农民以土地入股，每年参与分红。例如，深圳农民每年土地分红多者达万元。二是发展农民专业合作社，即农民自己办社，自主经营，减少中间环节，把流通利润归于农民。这比“公司＋农户”进了一步。三是发展工厂企业合作，农民入股分红。农民不仅有生产收入，而且有投资收入。除办工厂（乡镇企业）外，昆山等地农民在集镇盖公寓等，为前来打工者提供住房等项服务，获得收入。有的还经营仓储业等，拓展收入来源。
3、豁免农业税。江苏全年农业税总额为30亿元。2003年已免除农业特产税。苏州等地已宣布免除农业税，国税部分由地方财政代交，地税部分自我消化。
4、地方政府代交农业税同时实行三次保证：一是义务教育和教师工资、教育费；二是乡村基层组织正常运行；三是支持农村合作医疗和养老保障。广东、浙江前年起开始实行，江苏苏州等地也已实行。
据悉，苏州2000年财政收入为290.8亿元，上述开支增长部分约占2％左右，可以负担得起。
上述做法，带有初步性，可能存在某些不足，还称不上解决“三农”问题的完整的战略纲领，但是这些尝试对于缩小城乡差别，逐步化解“三农”问题具有实质性现实意义，值得称道。
（三）关于解决“三农”问题的政策建议
1、中共中央、国务院应对提高农民组织化程度采取积极支持政策，支持农民发展合作经济组织，支持农民专业合作社组建或加入相关的行业协会，政府在报批注册方面提供方便。积极探索农村社区集体经济组织改革路子，积极探索农民专业合作经济组织与农村社区集体经济组织、村民自治委员会和村党支部（党委）的相互关系模式。
2、国家和地方都要制定乡村经济社会发展的综合规划，其中应当包括各类基础设施建设、城镇化进程、劳动力转移、产（行）业发展、计划生育、成人教育和精神文明等内容，并将具体要求纳入每个五年计划，逐步实施。
3、建立健全公共财政体制，改变城乡资金互动流向，通过财政、金融和税收政策将资金配置到乡村。第一步，做到城乡资金互动持平；第二步，向农村倾斜，逐步增加乡村经济社会发展资金。尽快免除农业税，废止农业特产税，废除对农民的各种行政性摊派和收费。改革农村金融体制，为农民创办企业、乡村中小企业和农业产业化经营提供方便有效的借贷服务。要调节收入分配，对高收入者课以超级累进税。对低收入（低于全国农民人均纯收入1／3）的纯农业户，由政府给予直接收入补贴。
4、严格控制非农占用耕地，重构土地市场，废除国家对一级土地市场的垄断，变征用为购买，要研究制定经济合理的地价原则和标准，转出农地的资产收益归" 失地农民及原土地所有者集体所有。农民及其所属集体组建土地合作社，以土地入股参与农地非农开发利用项目，按股分红，长期受益，亦是一种可行选择。
5、要破除对农民进城谋业务工的限制，各类城市和民生产（行）业都要向转业农民开放，政府劳动保障部门应对转移就业的农民提供免费上岗技术培训，制定合理的工资标准和劳动保护制度。用工经营单位对长期受雇的农民工提供免费的继续教育，使其中的优秀者得到应有的发展机会。
6、基础教育、农村义务教育，应由政府投资，主要由中央和省级政府负责，建立乡村教育发展基金，普及农村九年制免费义务教育，发展公益性专业技术教育，资助有困难的农民子弟进城接受高等教育，直到完成学业。这应当成为政府的责任和义务。
7、加强农业科学研究和技术推广事业，政府财政每年都应按比例增加对公益性农业科技事业的投入，对农户提供无偿或低偿的公益性技术服务。高成本的技术供给有碍于农民收入的增长。要限制科技成果市场化和技术服务商品化的范围，提高农产品科技含量应贯彻低成本原则，即不以营利（赚农民的钱）为目的。规范农用生产资料市场管理，调控农资供应价格，以降低农业生产成本。
8、发展乡村社会保障和合作医疗事业，政府财政每年提供一定比例的资金支持，充实乡村社会保障和合作医疗基金。
9、实行城乡一体化的户籍制度，对已在城市长期居住的从业务工经商的农民及其家属，提供迁移落户的方便，废除各种歧视性限制，让农民工享受与城市居民一样的社会保障。北京等大城市和东南沿海发达地区正朝着这个方向前进，已提供了初步经验。
10、改革农业行政管理体制，让农业部门成为贸工农一体化（含粮食储备）的管理机构。改革乡镇管理体制，转变乡镇行政职能，精减乡镇行政机构，减少乡镇行政人员，减轻乡镇财政负担，方便群众办事；逐步公开乡务，实行乡镇政府的直接民选制度，让乡民真正当家作主。
结 束 语
我们看到，新一届中央领导集体已经注意到中国“三农”问题的严重性，并正在采取措施来缓解存在的矛盾。党的十六届三中全会提出五个“统筹”、五个“坚持”，逐步改变城乡二元结构，解决“三农”问题的方针政策。十多年来，政府为缓解“三农”问题花费了许多心思，但是恰当的制度供给没有到位。以十六届三中全会“决定”为契机，系统地解决“三农”问题，必须把工作重心放在恰当的制度供给上，各种配套政策措施方能奏效。
主要参考文献资料
1、牛若峰：中国农业的变革与发展，中国统计出版社，1997年5月版第103－104页。
2、牛若峰：从城乡居民收入差距看二元结构政策的终结，《牛若峰工作室通讯》总第20号，2002年8月16日。
3、李成贵：国家、利益集团与三农困境，《牛若峰工作室通讯》总第28号，2003年6月30日。
5、钟甫宁：我国能养活多少农民？——21世纪中国“三农”问题，《中国农村经济》2003年第7期。
7、牛若峰：“三农”问题与二元结构政策，《河北学刊》2003年第4期。
Issues on China’s “agriculture, Countryside, and Farmer”: Review and Introspection
Institute of Agricultural Economics
Chinese Academy of Agriclutural sciences Beijing, China 100081
[Abstract]The paper believes that issues on China’s “agriculture, Countryside and Faremer” are structural deviation problems caused by the disparity between urban and rural economic and social reform in the course of national industrialization. The issues are specifically reflected on the contrast between urban and rural area, overabundance of agricultura population, expanding income gap between urban and rural residents, and exacerbating polarization between rich and poor. Analyzing the impact of historic background, proportional relationship between farmer and land, and farmers’ limitation on “Agriculture, Countryside, and Farmer” issues, the paper thinks that the urban-rural separating binary structure policy is the most direct and foremost cause, posting the myriad representations and sequent brought out by urban-favoring polices. The author indicates that the issues of “Agriculture, countryside, and Farmer” are closely connected, differed essentially, and incompatible under certain condition. Radically speaking, the issue of farmers is the focus of the three. The nucleus of farmer issue at present phase is that the income is low, cmployment is difficult, and also difficult for imcome growth. Addressing “Agriculture, Countryside, and Farmer” issues should take reducing agricultural population and increasing farmers’ income as strategic objectives. Only when we break through the dated thinking formula and the restriction of system bottle-neck, following the thoughts of urban-rural reform and development integration to design scheme, put the work highlight on right system supplying, can the new design works. The paper brings forward 10 recommendations for solving “agriculture, Countryside, and Farmer” issues.
[Key words]Agriculture, Countryside, and Farmer; Urban-rural integration
