【摘 要】为了适应市场经济发展和建设公共服务型政府的需要，事业单位法人治理体制改革已经在全国展开。高校法人化是大学制度的重要的改革，由于我国特殊的国情环境，决定了高校法人治理结构的构建不是单面的高校自身的结构构建，而是应该采取由政府引导下的高校法人治理结构的构建，确立我国高校的法人地位需要重新厘定高校与政府间的关系。文章通过政府与高校的外部治理关系分析，引入国外高等学校法人的外部治理经验，大致梳理了我国的高校应该如何进行体制的改革，如何与政府构建良性关系。
【关键词】外部治理；政府行为；政府与高校的关系
高校法人治理结构对于我国高等教育管理是一个新概念，随着我国经济的不断发展，建立和完善我国高校法人化的地位，借鉴外国高校法人治理结构的相关内容，对完善我国高校法人治理结构，特别是结合我国特有的国情建立我国高校法人治理结构的研究将起到积极的理论意义。我国大学传统的治理模式兼具有政治控制和科层制的双重特征，主要以政府为导向，建立政府与高校新型关系是构建高校外部治理结构的基本思路。因此，我国政府与教育组织应建构一种良性互动关系。
一、高校法人治理结构的内涵
高等学校实行法人治理，就是将高等教育由单纯的政府投资转变为广泛吸收社会力量多渠道投资办学的发展模式。高校法人治理的本质是合同关系，即以简约的方式规范高校各利益相关者的关系，治理他们之间的交易，其功能是配置责、权、利，并以此构建高等学校内部领导体制、内部行政体制和内部学术体制有机联系、协调运行的制度框架体系，以及高校与政府、社会的关系。
高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织结构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。高校法人治理结构是建立现代大学制度的关键，从我国的法律实践和教育管理实践看，高等学校的外部治理结构主要就包括政府管理权和公众监督权等。
二、政府与高校法人外部治理关系出现的问题
1995年《教育法》颁布实施，明确规定学校及其他教育机构具备法人地位；1999年颁布的《高等教育法》更加明确规定了高校享有的自主办学权。尽管从法律的意义上讲，目前我国高校拥有了办学自主权，但是由于长期计划经济形成的“大政府”观念、思维方式和运行习惯，在其发展过程中，政府与高校的管理关系并没有完全理顺。政府作为高校国有资产的投资主体，应该设立专门机构作为国有产权代表，履行其对高校资产所有者的管理职能。但是目前政府在有些方面却没有尽到对高校的管理责任，还存在一定“缺位”。
第一，法治环境的不完善。突出的体现在法规政策体系的不完善和冲突法规规范的解决机制的缺失这两方面。比如，对关系到民办高校持续发展的根本性问题――产权归属问题，《民办教育促进法》只是作了原则性的规定，实际操作中实施难度很大，往往流于空泛，无法解决实践中的问题，亟需“实施细则”加以明确，但是在之后的《民办教育促进法实施条例》中却对产权归属问题回避了。这表明，需要制定相应的法规、规章以解决现阶段民办高校发展中的存在的现实问题。
第二，政府公共政策的不完善。民办高校属于准公共产品，具有溢出的社会效益，所以需要政府公共政策的引导和扶持。但是从目前来看，财政资助政策的缺失和平等待遇政策的不到位，加剧了民办高校的资金困难，促使民办高校的办学行为偏向市场化，同时还会加剧社会对民办高等教育的不信任，从而制约民办高校的健康发展。
第三，政府宏观管理体制的不健全。主要表现在管理机构设置的不健全、权力界定的不清晰、管理手段的单一化和政府职能的缺位与越位四个方面。其中，政府职能的不完善是核心，缺位和越位意味着政府对民办高校的管理还没有从全程管理、直接管理转变到法制规范、信息服务、督导评估的轨道上来，宏观管理尚不到位。
第四，民办教育权威中介组织的缺失。目前我国现有的教育中介组织大多是官办或准官办性质，缺少了独立性，往往充当的是政府代言人的角色。而且由于教育中介组织是一个新兴部门，往往成为教育行政部门安排人事的暗箱，其成员中离退休人员、转岗人员、兼职人员居多，专业能力受到质疑。同时，现有的教育中介组织的业务范围十分狭窄，没有真正发挥中介组织的桥梁、缓冲作用，社会认可度不高。
三、对政府与高校法人外部治理关系的分析
目前，我国开始对高等学校实施法人化改革，目的是给予高等学校以充分的自主权，同时也减轻政府的人员和经费负担。如果将高等学校视为独立法人，则政府对高等学校法人的管理须经由法律授权、基于正当理由和正当程序。理顺政府和高校之间的关系，从目前看应该着重解决好以下两方面的问题：
首先，要明晰产权，解决所有者缺位、国有资产管理权虚置的问题。公立高校是国家出资建设，目的是为国家和社会培养人才，这是十分明确的事实。究竟谁来代表国家实行其所有权，如何行使才是关键问题。 其次，行政管理的重心适当下移，落实高校的办学自主权。政府在高校治理中的重要任务是抓大放小，对于学校的发展规模、建设规划、办学水平和办学效果等重要问题，要抓牢抓实。政府应从“既掌舵又划船”转变为“只掌舵不划船”。
再次，在体制改革中，政府在从“全能政府”向“有限政府”转变中的权力再分配与“政教分开”的改革的实施效果并不理想。宏观层次的自上而下的管理主义实施策略，导致了政府在放权的同时，其内部人员出于保护自身利益考虑又趋于集中更多的权力，从而可能出现“再集中和再官僚化的问题”，使高等学校治理活动更加紧密地受制于政府所提出的理念、指标和规范，进而加重高等学校治理的行政集中制模式。
四、德国和日本政府与高校法人外部治理关系
（一）建立了新型的政府与高校的关系
与我国发展环境大体相似的是在以国立大学为主的德国，其学校的诸多事务管理都属于国家事务，大学是因学术自治组成的自治行政组织，协助完成国家行政，联邦州对此类事务享有专业监督权。经历几次教育体制改革之后，德国大学治理结构所呈现的特点是：第一，在宏观上属于地方分权，高校主要由地方政府领导。第二，以校长负责制为核心的大学治理结构，根本权力在全校代表大会，日常运作的权力核心在学术评议会。德国的教育改革表明，各级政府，尤其是中央政府必须主动承担完善高校治理结构的责任与使命，而且政府的管理模式直接影响着高校的管理体制。因此，完善高校法人治理结构，首先要形成高校与政府之间的新型关系，如果没有一个新型的政府和高校的关系模式，高校法人治理结构改革将成为空谈。
（二）法治化是高校法人治理结构得以实现的保障
推进高校法人治理结构改革，必须通过法治化的途径，需要有切实可行的法律为保障。日本对于国立大学法人化改革立法经历了几十年的时间，可见日本对于教育改革法律保障的重视程度，正是这一系列经过多年论证的法律制度，保障了日本高等教育改革的顺利实施。
（三）重视不同利益主体的参与
德国的大学探索建立社会参与、内部人控制与外部人控制结合的治理结构，兼顾学术利益（学术自由）和公共利益（社会责任）是必不可少的。高校应当成为真正独立的法人，探索设立理事会（或学校事务委员会），由政府官员、著名企业家、杰出校友、校内各方代表组成学校法人机关，使学校治理结构民主、开放，尊重各方利益，真正融入国家创新体系中，进一步激发办学活力。学校理事会要逐步成为学校民主管理、各方利益诉求合理表达的重要平台，成为学校加强与社会联系、产学研合作，促进学生就业，筹措和管理大学发展基金的重要机构。
（四）建立学校评价机制是学校健康发展的重要条件
一向以”追求学术独立与自由”为目标的德国大学近年来也面临着政府评估的压力，为了建立一个有效率有差别的高等学校体系，德国政府将建立高校业绩评估制度，以此作为国家高教财政拨款和高校内部资金分配的基础。目前我国的大学评价是以政府为主导的评价，该评价带有明显的规范性，监督和检查的倾向比较严重，这样的评价制度不符合大学作为研究性和专业性组织的特征。
五、我国政府与高校法人外部治理关系的构建
鉴于国外高等教育发达国家高等学校外部关系的经验范例和我国高等教育体制改革的摸索历程，重构政府与公立高校之间的关系，实现政府的有效监管和公立高校的高效运作，应着重从以下几个方面入手：
第一，确定《高等教育法》的权威，明确各级党委、政府、各种社会力量以及高等学校在高等学校法人治理中的职责与定位。高等教育事业只有在法律框架内发挥职能、约束行为，才能保证其沿着制度轨道良好运转。因此，要在《教育法》《高等教育法》《民法通则》等法律法规的规制下从事高等教育事业，使高等学校治理从“人治”走向“法治”。
第二，界定高等学校法人产权，保护高等学校法人的办学自主权。将所有者、举办者、出资人财产与高等学校法人财产进行适度分离，规范高等学校法人的产权界限，使高等学校法人能够独立自主地进行经营活动和教育活动。在教育产权范围内，允许和保护高等学校法人的自主经营、自主管理的办学自主权利，避免直接的行政干预。
第三，改善政府的财政拨款制度，以此为引擎激励公立高校跨越式发展。改善政府的财政拨款制度，要充分发挥其激励功能，将政府拨款与办学质量挂钩，鼓励公立高校提高办学质量。从盲目追求招生数量转变为提高学校的质量。新的财政拨款制度还要强化透明度，以实现公平。同时，要改变政府全程参与式的管理方式，变全能政府为有限政府，逐步使政府从高等教育事业的举办者、参与入、裁判员等行政集中的全能角色中转变为政府通过教育经费控制、宏观指导和监控管理来指导高等学校建设的有限政府“守夜人”角色。
第四，重视市场力量对于优化高等教育资源配置所起的作用。随着市场经济在我国迅速发展，市场经济促进了私立高校的发展的同时也将我国的公立高等学校推向了市场。除了国家重点扶持的少数公立高校以外，其他大量的公立高校从政府获得的经费资助非常有限，必须要与私立高校展开竞争。因此，高校必须以市场的需求为导向，认清市场对知识产品的和人才需求，有针对性地进行教学和科研活动。当然，绝对自由的市场经济容易导致垄断。因此政府要充分履行职能，对市场进行规制，维护公平、自由的竞争秩序。
第五，完善政府对公立高校的评估制度。评估制度是对高校办学质量的验收，也是对高校经费使用情况的监督。我国现行的评估制度以政府评估为主，具有浓郁的行政色彩，存在着不少弊端。例如，评估标准不够科学，不能体现不同类别、不同层次高校的特点和差异，评估的过程缺乏透明度和后续的监督程序。因此，我国的高校评估制度应从实现评估主体多元化、评估标准科学化、评估程序透明化、监督程序规范化几个方面来完善。
综上所述，在我国社会主义市场经济体系进一步建立和完善的背景下，政府、公立高校、市场机制之间的科学定位，是保证公立高校有效运转、学术权力相对独立的关键。我国高校在社会转型期将遭遇前所未有的挑战，同时也将迎来新的发展契机。
