" 从理论上来看，法治与德治无论是作为社会秩序状态，还是作为国家治理方式都不可 缺少政治体制的基础支撑。对中国来说，由于政府在法治与德治发展中扮演着推动者的 角色，实际的发展进程对政府进而对政治体制的依赖就会来的更大一些。显然，不是任 何形态的政治体制都是与法治与德治发展相适应的，也不是任何形式的政府推动都会带 来法治与德治的结果。也就是说，治国方略必须体现或落实在政治体制上，否则它就是 一个纯粹观念上的对国家的实际治理不会有太多用处的东西。因此，通过体制改革，构 建一个与法治、德治发展相适应的政治体制基础，乃是中国法治与德治发展的一个基础 工程。
一
在法治发展历史上，由于各国发展的时空差异和内外环境之不同，发展的动力源和途 径便形成了各自的一些特点。理论界将这些特点进行了归纳和概括，认为法治发展的模 式大体可分为三类：政府推进型法治、社会演进型法治、政府社会互动型法治。事实上 ，法治发展无非是各国现代化过程的一部分，它的发展轨迹与各国现代化过程的特征是 完全结合在一起的。因此，社会演进型法治作为一个描述性的概念，指的只能是西方国 家在它们法治文化源流和商品经济等因素的作用下，比较自然地渐成法治的历史过程及 现实状态。而发展中国家不再具有西方国家当时的历史条件，如果它们试图推进法治的 话，一般只能依靠政府的推动力，政府推进型法治便由此而来。 其实，换个视角，这个悖论实际上反映了这样一个问题；即推进法治的政府本身必须 是法治的。如果一个国家具备了下列这样一个前提，它或许就不存在这个悖论了：即它 的政府在结构和制度的安排上是与法治相适应的；或者它在推进法治的过程中，不断地 调整自身的结构关系以适应法治的发展。事实上，这就是一个解决问题的办法。显然， 在理论上，不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构形态的政府才具有 推进和实现法治的作用。法治的政府结构形态虽包含着某些共同的原则，但却不只一种 模式，它既包含了那些已被实践证明有利于实现法治的政府形式，也包含了那些正在通 过改革使政府结构关系逐渐与法治相适应的政府形式。
就中国具体的情景而言，依法治国方略的实施首先意味着在特定历史条件(革命战争中 的战时体制和苏联模式的影响)下所形成的中国政治体制必须作出相应的结构性调整。 也就是说，我们业已形成的党政关系和制度、人民代表大会制度、中央与地方的关系和 制度都存在一个与依法治国的价值、原则和现实发展相适应的问题。当我们选择了依法 治国方略的同时，也就选择了对现行政治结构关系进行改革的策略。事实上，近年来的 依法治国实践，已经暴露了我国现行政治结构关系中存在的某些缺陷和不适应。比如： 党政关系问题；法院的责任制问题；人大的宪法监督权的虚化问题：司法独立问题；司 法审查制度与现行行政和司法之间关系的矛盾问题，等等。
二 其一，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。在中国的政治体系中，执政党无疑处 于核心之地位，执政党、特别是具体的各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否 守法事关中国法治建设的大局。因此，与法治发展相适应的政治体制应该能够在制度上 保证各级党委和党的领导干部在宪法、法律的范围内活动。这特别涉及法治发展条件下 的党政关系。法治条件下的党政关系与以往存在着显著的不同，具备自身独特的性质， 即二者之间的关系必须不断满足基于保障公民权利基础之上的党权与政权的功能分化及 运行的制度化。党权与政权是性质完全不同的两种权力，以此差异为基础的功能互补状 态构成了二者之间关系的最佳状态；因此，依法治国条件下党政关系的本质是中国政治 系统功能的重新分化和定位，即如何在保障党的领导即党对社会政治资源的组织和整合 的同时，实现政府社会治理功能的优化和高效率。就此而言，具体关系的调整包括了法 治发展进程中党的领导方式的转换、党与人大的关系、党与司法机关的关系等。其中， 执政党与司法机关之间的关系对法治发展具有直接的影响。
从党“必须在宪法和法律的范围内活动”，这一社会主义法治的一般原则出发，我们 可以形成有关党与司法机关关系的两个一般认识：一是党与司法机关处于同一宪法和法 律的约束之下，在二者都必须守法的基础上，党的功能与司法机关的职能存在着目的的 一致性。党作为政治过程的主导结构，它不仅可以通过国家权力机关，参与并主导法律 的形成过程，而且还可以通过对其他国家机关的政治和组织领导保障法律的有效实施； 这与司法机关实施法律的职能是一致的。二是在此前提下，党与司法的关系应以法律的 有效实施为限，即党对司法的领导只能以法律的实现为目的，而不能以作为支配力的领 导本身为目的。这是确定党与司法关系的理论基础。这意味着党与司法的关系应围绕着 以有利于法律实现的目的进行配置，而不应考虑别的什么因素。实际上，在党与司法的 关系上，所谓实现党的领导在最终意义上只能以法律是否获得有效实施为衡量之尺度。 理论上这个尺度所包含的道理也许是浅显的：既然法律在中国是党主导的政治过程的结 果，那么，还有什么比法律在" 社会生活中的实现更能表达党的领导呢?以法律的实现为 价值目标，就必须考虑司法权作为国家权力之一种的特殊性质，以及这种性质到处所表 现出来的不受法律之外因素干涉的内在要求；就必须考虑党的权力作为政治权力的特性 和作用范围，并寻找二者的契合点。在理论上，党的领导权在一般意义上同样也可分为 支配力和影响力两个要素，基于这种划分，党的领导或介入司法领域的方式在总体上应 被界定为：在司法过程之外行使支配力，而在司法过程之内保持影响力。(注：参阅程 竹汝：“论依法治国条件下党与司法的关系”，载《政治与法律》，2001年第4期。)
首先，党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大 转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。就法律实现的 价值目标来说，这应该成为党领导司法的主要途径。在这一主要方式中，党对司法的支 配力以主导有关司法的公共政策即法律的形成为限，提供司法过程和司法角色只受法律 约束的条件和氛围。这应该被看作是现实法治生成的一个基本条件。如果听任党的各级 组织，包括政法委员会直接向司法机关发布司法政策的做法，不仅两套规则体系将使司 法过程无所适从，而且这种做法所包含的权与法的矛盾将在根本上危害法治的形成机制 ，从而使我们追求法治的努力化为泡影。其次，党应通过对法官、检察官等司法角色在 司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系，并且这种领导关系成立的唯一条件 是：必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况，这 应成为各级党委对司法领导关系的一个刚性限度。所谓刚性限度意味着各级党委只能在 这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用，并以此对司法过程形成影响力，而不可 将其权力直接应用于司法过程。现实中的经验一再证明，“党委对案件的调阅、书记对 案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义 下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。”(注：徐显明：“司法改革二十题” ，载《法学》，1999年第9期。) 我国的人民代表大会制，包含着有关权力制约的基本制度，那就是：各级人大由民主 选举产生，对选民负责并接受选民监督；国家行政机关和国家司法机关由各级人大产生 ，对人大负责并接受人大监督。在我国的政府结构中，制度性的权力制约关系包括了两 个方面：一是人大对“一府两院”的监督；二是司法机关对行政机关的职能监督，即检 察机关的法纪监督和人民法院的司法审查。在这两个方面的监督关系中，目前存在的突 出问题包括：人大监督权行使的法律化和实效化问题；司法审查制度在相当程度上的“ 虚置”问题等。
其三，司法独立原则。司法独立是法治条件下政治体制的一个基本的不可缺少的原则 和特征。就理论的渊源来讲，法治发展之所以必须要求司法独立，其理由主要有三：一 是司法权的内在规定性必然要求司法独立。司法权的本质是裁判权，而裁判权的内在规 定性，一方面要求裁判者相对于纠纷当事人的中立性；另一方面要求裁判者相对于社会 各方的自主性。也就是说，司法过程至少在形式上或程序上必须是中立的和自主的，否 则判断就不成其为判断。判断的客观性要求排除判断过程中的各种主观的和外部的因素 的干扰。这种基于判断本性所产生的“自然正义”，反映到司法过程中就是要求司法机 关的裁判过程要有对当事人中立和对非当事人自主的制度和程序安排。二是司法在现代 宪政秩序的结构性关系中所扮演的角色必然要求司法独" 立。如果说将政治权力的实际运 行纳入法律的范围是宪政构成的必要条件，那么，司法基于法律对政治权力的作用就是 必然的，在这种情况下，司法是否能够在现实的权力关系中成为一个自主的领域则是它 起作用的前提。一旦将政治权力主体行为的合法性纳入司法的视野，司法相对于其他政 治领域的独立就是必要的和顺理成章的了。在政治权力主体可能成为当事人的情况下， 司法“判断”的客观性要求它远离政治权力家族的其他成员并与之保持独立。三是司法 的根本价值即保护人的基本权利的必然要求。说到底，有关司法独立的种种制度安排无 非是源于公民权利的价值需求。诚如学者们所言，司法独立的客观依据是实现正义和保 障人权。(注：周汉华：“论建立独立、开放与能动的司法制度”，载《法学研究》，1 999年第5期。)司法独立是实现司法公正的条件，而司法公正的内涵归根到底就是保障 人的基本权利。因此，保障权利既是司法最终的价值诉求，也是司法独立的最终客观根 据。
当前，中国的司法独立面临的问题很多，比如法官、检察官的质和量的问题；司法机 关对人大负责的责任制问题等。但就目前我国司法对政治权力起作用的法律安排而言， 最需要关注和改革的是司法与行政的关系。由于司法机关被赋予了对行政机关具体行政 行为通过诉讼进行合法性审查的权力，我国原来在没有这项制度安排的情况下建立起来 的司法与行政的制度关系便面临着这样一种压力：即司法机关正常履行其职能的条件是 它不能受制于行政机关，但我国业已形成的司法与行政之间的关系则表现为，一方面司 法机关在人、财、物等资源供给上依赖于行政机关；另一方面，与此相关司法机关的现 实政治地位低于行政机关，它的宪法地位有待于进一步落实。这两方面关系既与司法权 独立行使的宪法原则不相容，又极不利于司法审查制度和行政法治的发展。关于解决这 一问题的方案，学界较多的观点倾向于改变目前司法物质资源的横向供给体制为自上而 下的纵向供给体制，但这种改革需要许多配套的条件和较高的改革成本，我们认为无论 这种资源供给关系如何变革，实现此关系的制度化和法律化都是最为关键的。(注：参 阅程竹汝：“构建依法治国条件下司法与行政的规范关系”，载《江苏社会科学》，20 02年第2期。)
三
由于德治与法治在价值上存在着相通和重叠之处，法治对政治体制的要求同时也就在 相当程度上反映了德治对政治体制的要求，因此，我们上述从法治的观点出发，对我国 政治体制的结构特征及改革要点的描述和分析，同样也适用于德治的观点。在国家治理 方式的意义上，所谓法治与德治无非是政治体制的特定功能而已，因而它必须体现在政 治体制的特定结构中。结构与功能是对应的，有什么样的结构，就有什么样的功能与之 相适应，反之亦如此。然而，在理论上，德治作为政治体系相对独立的一种功能，它对 结构的要求又必然会表现出自身的某些特点。
德治对政治体制的要求之一：人民主权。人民主权是现代政治伦理的核心，当然也就 构成德治对政治体制的一个最基本的要求。从法治的观点看，人民主权同样构成了其在 政治体制上的一个基本原则，但我们之所以把这个原则看作是德治对政治体制的一个基 本要求，是因为在这个原则的背后依托着人人平等、人在政治权力之前并构成其存在的 目的等价值因素。我们一般将现行宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的 规定看作是人民主权原则在法律上的体现，然而，当我们问及为什么一切权力应该属于 人民时，问题就会回归于因为人是生而平等的、是先于政治权力存在的、是历史的真正 创造者等价值领域。事实上，这个原则是法治与德治关于政治体制的一个共同的基本要 求。或许可以这样说，从人民主权出发，法治对政治体制的要求包含了某种最基本的成 分，如必须有体现人民授权的选举制、一定形式的代议制以及种种责任制等；而德治对 政治体制的要求则不仅如此，它更加偏向于某种本质上的成分，如体现人民利益等。
人民主权作为一个德治原则，就是要求我们的政治体制中要凝结着一种为人民服务的 精神，政治体制中的各种制度、规范、机构、乃至具体行为都能够真正地表达、实现人 民的利益。就此而言，可以说历史上还没有一种政治体制真正地实现了德治所要求的人 民主权原则。社会主义的政治体制也仅是以此为目标的一种实践中的形式。人民代表大 会制是我国基本的政治制度，也是人民主权原则在我国的制度化的表现形式，在从人民 到权力的制度安排中，它包含着这样的一组关系：选民与代表的关系、作为个体的代表 与作为整体的代表大会的关系、代表大会与“一府两院”的关系、“一府两院”与公民 的关系等。在这样一个连续性的政治权力形成和行使的过程中，政治权力是否能够被规 范到为人民服务的轨道上，在很大程度上依赖于相关的制度、规范、机构科学的设计和 安排，依赖于这样的安排对政治权力的导向。列宁讲制度关系具有思想关系的性质，强 调的就是在政治体制的设计和安排上原本是有科学与非科学之分的。就实践中的情况来 看，人民代表大会制在上述诸环节的总体架构上，既与中国超大社会的特殊国情相适应 ，也具有将政治权力规范到为人民服务轨道上的倾向。但作为一种人民主权的实践形式 ，现实中的各种权力腐败和滥用现象说明它仍存在着某些需要改进的地方。其中，在上 述几组政治关系的体制运行中，存在着一种普遍的“体制性倾斜”或权力失衡现象，就 是特别需要关注和改进的方面。这种普遍现象指的是上述每一组关系的体制运行实际上 都存在着向后一方：代表——代表大会——“一府两院”的倾斜。在实践上，这种倾斜 表现为选民一旦向代表授权以后，就再难以约束代表；代表大会对“一府两院”的监督 和约束不够甚至难以约束等。在理论上，这种倾斜是一种可以称得上是抽象权力向具体 权力的倾斜，而人民主权便是理论上最为抽象的权力，因此，这种情况反映了我国政治 体制对政治权力的规范处于某种失衡状态。比较注重权力的形成，而对权力的行使规范 不够。邓小平多次讲，我国党和国家制度的一个常见问题就是权力过分集中，上述政治 过程中的问题实际上反映的是同样的情况。
德治对政治体制的要求之二：现实有效的官员监督机制。德治的这一要求与法治的权 力制约原则又有相通之处，但与法治不同，德治之所以强调政治体制中对官员的监督机 制，一是着眼于监督机制本身具有惩恶而扬善道德功能；二是着眼于随监督机制而来的 官员行为的规范性对国家治理的道德影响力。理论上，德治的实现在很大程度上依赖于 官员们实际行为的道德影响力，这同时也是中国古代德治的一个主要经验。然而，官员 行为的道德影响力又缘何而来?其中，政治体制的塑造无疑是最主要的渊源。在政治体 制中，这种塑造主要表现在两个方面：一方面表现在政治体制对官员的实际吸纳过程。 从德治的观点看，这个过程具有两方面同等重要的道德影响机制：一是塑造官员的道德 影响力；二是过程本身必然产生的对整个社会的道德导向作用。在这一过程中，吸纳官 员的标准只是这种作用的一个因素，重要的是实际的吸纳过程及结果对官员和人们行为 取向的影响。现实中标准与实际过程相脱离是常见的事情，应该说标准(在既定的情况 下)与实际过程越是趋向于一致，政治体制的这一过程对社会道德的正面影响也就越大 ；反之，一旦实际过程与标准严重脱离，那就必将带来社会道德严重滑坡的恶果。就此 而言，我国一" 段时期以来，在官员选任中，各种非制度的因素如“跑官、买官、卖官” 等现象充斥于实际的干部选任过程，法律所规定的干部选任标准在一定程度上被弃之一 旁。这种制度的实际运行状态应该对社会上道德失范现象负相当大的责任。另一方面， 官员道德影响力又主要是政治体制中所包含的对官员行为约束机制的一个结果。同样， 监督机制的实际作用过程也具有两方面的道德影响功能：一是监督机制对塑造官员的道 德影响力发挥着保障作用；二是监督机制本身的存在和实际过程对人们行为的导向作用 。一般而论，对权力和官员的监督是否有效、是否做到了防微杜渐，与官员行为的正当 性和整个社会的道德信念、风气直接相关。如果一套监督制度刚性程度比较高，它的有 效性使得官员们决不敢越雷池半步，社会就会正气高扬；反之，如果一套监督制度是柔 性的，它对官员们的约束只限于“碰上了倒霉，绕过去没事”的话，整个社会的道德信 念就会瓦解。就像社会学家罗斯描述的那样，在这种情况下，“一个又一个的人便从高 尚的多数中脱落下来。这种致命的无法无天的传染病将加速地蔓延开来，直到社会秩序 崩溃。”(注：(美)罗斯：《社会控制》，秦志勇等译，华夏出版社，1989年版，第95 页。)因此，如果说官员们的道德状况对这个社会的道德状况负有相当大责任的话，那 么，相关的监督制度是否有效就不仅只涉及对官员行为的导向，更涉及整个社会道德信 念的维系。 德治对政治体制的要求之三：现实有效的道德传播机制。所谓德治说到底无非是要通 过各种途径对人们道德素质的提升，最终达到治理国家的目的。伦理学和心理学都证明 ，人们的道德是养成的，不是先验的或命定的。而人们的道德养成一则须依赖于教育之 修养；二则须依赖于环境之涵养，二者缺一不可。因此，从德治的观点看，一个欲推行 德治的政治体制，除了通过自身的运行提供一个有利于涵养人们德性的环境外，还必须 具备一套现实有效的道德传播机制，通过教育的方式促成人们德性的修养。对我国这样 一个社会主义的发展中大国来说，后一种方式显得尤为迫切。这是由于社会主义有关政 治与社会伦理的主张与传统社会存在较大差异所致。
我国的政治体制中，包含着非常有利于社会主义道德传播的机制和功能。中国共产党 在长期革命和建设实践中所形成的思想政治工作优势，就是这种机制和功能的主要和具 体的表现。利用这一优势促进社会主义价值观、道德观的传播一直是中国共产党非常重 视的一项工作，也是党对中国社会进行了成功领导的经验之一。在中国共产党的体系结 构中，不仅存在着系统的专司社会主义价值观、道德观教育和培训的机构，如党的各级 组织中普遍专设的宣传部门及其他政治培训部门；而且党的遍及全国的组织网络通过日 常的思想政治工作也承担着强大的社会主义价值观、道德观的传播任务。同时，充分利 用大众传媒对人们社会行为的导向作用也是中国政治体系具备现实有效传播机制的一部 分。现代社会，传媒对人们社会行为的影响变得越来越大，这也是中国社会正在呈现出 的一大特征。长期以来，党对中国社会意识形态领导权的一个主要表现就是它一直严格 地控制着大众传媒，党不仅通过自己所办的报纸、刊物、电视，而且还通过所有的大众 传媒进行社会主义价值观、道德观的教育。总体来看，我国的政治体制中，并不缺少德 治发展所需要的现实有效的道德传播成分。而现实中一度出现的较普遍的道德失范现象 ，其折射出的并不是或主要不是体制的道德教育和传播的功能问题；它实质上反映的是 在社会转型的过程中，由于政治体制本身的缺陷而引起的社会控制功能的弱化问题。因 为，一个社会如果不能够为其个体提供有利于涵养他们道德养成的环境，仅靠教育的作 用是根本无法达到目的的。正如有学者所言：人们的德性状况，“在很大程度上取决于 社会为其所提供的社会结构、制度体制及宏观调控手段的内容与方式。只有当社会能为 其成员提供如黑格尔所说的‘活的善’的社会客观关系结构及其实在化的制度体制时， 其成员才能表现出普遍的善美行为选择。因为此时对于社会成员而言，选择德行不仅是 道义上应当的，而且也是最明智的。”
