20世纪初的中国，危机四伏，内忧外患空前加剧，八国联军的铁蹄踏遍东方古老帝国的首都北京，再一次冲击了帝国政府统治的合理性。在民族国家屈辱之下，社会各阶层以自己的方式掀起救亡图存运动，清政府为挽救危机、巩固统治，亦开始实行新政，北京成为新政的风向标，全国各地时刻关注北京的动态。清末新政以1905年为界分为两个阶段，第一阶段在政治、经济、军事、教育、文化等各个方面都取得了较大成果，但随着新政改革的深入，先前一般化的改革难以再有所收获，于是，以日俄战争为契机，新政的改革重点逐渐向宪政倾斜，清末宪政改革成为新政最后几年的主要内容，而立宪会议的召开是清末宪政改革中重要的一环。
故宫博物院藏有清末筹备立宪档案，包含各大臣奏折、皇帝上谕及各地立宪活动的情况等内容，1979年已由故宫博物院明清档案部整理后由中华书局出版，名为《清末筹备立宪档案史料》。书中对五大臣出洋考察政治的来往奏折及皇帝上谕，预备立宪的宣布和策划，统治集团内部的议论都有详细编录。另外，中国台北地区“中央研究院近代史研究所”档案馆馆藏外务部档案中也有“考政大臣出洋考察政治”一册（档案号：02-12-028-04），收录五大臣出洋考察行程及相关来往信函。这些档案对于研究五大臣出洋考察、清末立宪运动及袁世凯与清末立宪的关系都有极大的帮助。
一、五大臣出洋考察宪政
清末宪政改革实肇始于五大臣出洋考察。日俄战争的结局标志着君主立宪对君主专制的胜利，君主立宪政体优于君主专制政体成为大清王朝朝野上下大多数官员和知识分子的共识。上自亲贵大臣，下至校舍学子，对于立宪之事，一倡百和，异口同声。在全国的宪政诉求之下，最高统治者慈禧太后也表态同意立宪。袁世凯在短暂迟疑后，也转而支持宪政改革，并于1905年7月与张之洞、周馥联名上奏请求立宪，其中就包括简派亲贵，分赴各国，考察政治。几日后，清政府发布出洋考察上谕，命载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等大臣分赴东西洋各国，考求一切政治，择善而从。出洋考察人员选定后另一个关键性问题是经费，在筹措经费问题上，清政府本已入不敷出，无力承担，只得向地方求助，对此袁世凯极为爽快，当即表态直隶拟按年认筹十万两，并向盟友两江总督周馥致电，周馥亦认筹十万，在袁世凯等人的努力下，出洋经费的筹措工作一月有余即基本完成。五大臣首次出行时遭遇革命党人吴越的自杀式炸弹袭击，遂耽搁数月，清政府重新遴选五大臣，最终确定载泽、端方、戴鸿慈、尚其亨、李盛铎五人，再次出行，取道天津，沿途经督臣袁世凯密为布置，极为周妥。五大臣出洋考察实得到袁世凯的极大支持，历经数月，五大臣先后回国，返京途中经过天津，袁世凯甚是关心，与各大臣畅聊许久，表达自己对宪政的支持与赞赏，五大臣回国，清末宪政改革也逐渐落到实处，在支持者看来，实行宪政改革能够使皇位永固、外患减轻、内乱消弭。
1906年七八月间，出洋五大臣陆续回国，极大地加快了清末宪政改革的步伐。早在五大臣出国后不久，清政府即下令成立考察宪政馆，专心研究西方各国宪政，选择其中与中国国情相适应的内容编辑成册，以备使用，五大臣回国后将考察各国宪政之所得上呈考察宪政馆，以备选用。另外，归国大臣受到慈禧太后和光绪皇帝的多次召见，据记载，共计召见镇国公载泽两次，湖南巡抚端方三次，户部侍郎戴鸿慈和山东布政使尚其亨各一次，询问考察所得，各大臣也积极进言，将考察西方宪政之心得上达圣听。其中以载泽的《奏请宣布立宪密折》和端方的《请定国是以安大计折》两折最具代表性，两人在折中对比中外政体得失，历数立宪之益处，极力主张清政府实行宪政改革，慈禧太后和光绪皇帝颇为所动，但为君之道切不可贸然决断。慈禧太后召集亲王、军机大臣、大学士等召开会议商讨具体立宪之事，参加会议的主要中央大臣有载沣、奕痢Ⅵ暮瓒S、鹿传霖、王文韶、荣庆、铁良、徐世昌、张百熙、孙家鼐和直隶总督兼北洋大臣袁世凯等。
二、袁世凯参会发挥重要作用
袁世凯是所有参会大臣中唯一一个以地方督抚身份参加的大臣，同时也是所有参会大臣中真正在实践中接触过宪政并且具有非凡行动能力的一位。袁世凯以直隶总督的身份参加立宪会议，与其日益上升的实力和在新政中的表现密切相关。庚子事变后袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣，接手的是满目疮痍的直隶，袁世凯在直隶实行新政，短短几年时间，不仅恢复了直隶日常秩序，而且使直隶新政成为全国新政的模范，得到清政府尤其是慈禧太后及西方势力的赏识，使袁世凯获得了在京师扩展势力的机会，在担任直隶总督的大多数时间里，袁世凯还同时身兼数职，如是握有实权的政务处、练兵处的成员，是京奉铁路大臣、京汉铁路大臣、皇家电报局局长等，凭借众多职务袁世凯在京师积极活动，竭尽全力增加影响力，逐渐成为在京津乃至全国具有重要影响力的朝廷重臣。
袁世凯能在此次立宪会议中发挥重要作用，还得益于他与参与会议的几位重要大臣关系密切。首先是奕粒时任领班军机大臣同时又管理财政处、练兵处、外务部等，是当时最有实权的中枢大臣。荣禄去世后，慈禧太后命奕脸鋈尉机大臣，袁世凯就开始接近奕粒依靠杨士琦和杨士骧两兄弟的沟通，袁世凯成功取得奕恋暮酶校并凭借金钱疏通了两人的关系，袁世凯还与奕恋亩子载振结为异姓兄弟。袁世凯与奕猎谕砬逭坛上是铁杆盟友，是典型的官场强强联合、沆瀣一气的关系，成为彼此保持权势和影响力必不可少的因素，并且在更多时候奕潦窃世凯的代理人。军机大臣徐世昌能够在晚清政坛扶摇而上也离不开袁世凯的帮助。徐世昌是袁世凯最亲近的同僚和最亲密的朋友，是袁世凯的重要支持者和追随者。户部尚书张百熙与袁世凯亦关系密切，袁世凯的第三子袁克良娶张百熙女儿为妻，袁世凯善于用姻亲编制自己的关系网，扩大影响力，无疑张百熙是其关系网中的一员，张对袁世凯的新政主张持赞同态度。在立宪会议中，袁世凯、奕痢⑿焓啦和张百熙四人都是宪政改革的支持者，不自觉地组成同盟，而袁世凯是其中的关键人物。再来看一下参加会议的其他大臣，鹿传霖年逾70且是支持宪政改革的张之洞的妹夫，不会过多地干预袁世凯等人。王文韶更是以76岁高龄参会，无心也无力参与政治纷争，只求安享晚年。参会人员中另外两位关键性人物是醇亲王载沣和军机大臣兼外务部尚书瞿鸿S，二人均与袁世凯不和，从之后的丁未政潮和载沣摄政后立即将袁世凯开缺回藉等事件就可见一斑。但此时二人无意反对立宪，毕竟立宪之事慈禧太后和光绪皇帝已为所动，深得慈禧太后信任的载沣和瞿鸿S怎会不懂圣意。剩下的几位大臣如军机大臣兼政务处大臣铁良、政务处大臣孙家鼐和军机大臣兼政务处大臣荣庆则反对立宪，但就权势而言不可与袁世凯等人相抗衡。 三、立宪派与反对派展开激烈较量
光绪三十二年七月初七日（1906年8月26日）慈禧太后下旨令醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士及直隶总督袁世凯会同考察政治大臣阅看出洋大臣请求宪政的奏折，袁世凯立刻将日常工作安排妥当，当日即启程赴京觐见。七月初八日召开第一次会议，会议第一项内容是将镇国公载泽、端方、戴鸿慈等出洋大臣所上奏折交于与会大臣传阅，由于奏折内容太多，待各大臣传阅完毕时，天色已晚，并未来得及讨论，即宣布散会。次日，即七月初九日，军机大臣退值后，各大臣赶往外务部公所继续进行立宪会议。之所以选定外务部公所开会，与公所的位置和功用有关。慈禧太后钟爱颐和园，每年都在颐和园居住数月，一般情况下整个夏天都在颐和园中度过，在颐和园中处理各种事务，并在颐和园内外修建各衙署、公所以供文武大臣办公之用。外务部公所就位于颐和园东宫门广场外东南侧，与军机大臣值班公所紧挨，同时也是颐和园各公所中最大、最豪华的，负责接待外国公使和处理各项对外事宜，基于以上，在此开立宪会议也就不难理解了。
袁世凯早早来到公所，摩拳擦掌准备大显身手。在会上，领班军机大臣奕谅氏确⒀裕喝贤载泽、端方等人的立宪观点主张，立宪对君主的权力虽稍有限制但权威有增无减，同时立宪是全国民心所向，如违背民心，必定招致危难，且宪法一立，全国之人依法行事，各尽其能，可使皇位永固。在奕量蠢戳⑾苡欣无弊，建议从速宣布实行立宪，奕链泳权、民心、宪法三方面肯定立宪之好处，虽有不实之处，但其发言奠定了整个会议的基调。奕裂员希孙家鼐迅速站起来辩议：立宪国家与君主国家的法律存在根本性区别，牵一发而动全身，如实行宪政，清政府的各项事业都要随之变化，此等大变动在国家强盛之时尚且有骚乱之担忧，何况清政府正值危弱之际，变之太大太快必至祸端，应该在政体清明之后，逐渐实行变革，方是长久之计。徐世昌接言反驳孙家鼐说：渐变之法已经实行数年，但没有成效，就是因为国民的思想观念没有变化，当今之计，只有大变以激起全国之精神才是救国之道。孙顺势而言：依你所说，只有百姓的知识和认识水平逐渐达到一定程度，才可以实行宪政。但当下国民中知道立宪为何物的少之又少，贸然实行立宪，非但无益反而有害，对此应该慎之又慎。徐世昌无言以对，张百熙及时解围，说道：国民的知识和认识水平及对立宪的了解取决于政府的劝导教育，政府不设法提高国民的知识和认识水平，而要等国民自身去提高之后再实行立宪，那是永远也实行不了的。不如先实行预备立宪同时对国民进行劝导教育，使其逐渐达到宪政国民的高度。荣庆退而求其次说：我们知道立宪的好处，但目前应首先整顿纲纪，立中外之规矩，上下之维度，等到官吏知法后方可实行立宪。如若不根据国情，只是羡慕立宪的好处而实行，容易导致执政者无权，小人当道，为祸非小。接着沉稳的瞿鸿S对以上各大臣的发言进行总结说：就是因为如此，所以我们要实行的是预备立宪，而不能立即改君主政体为立宪政体。
瞿鸿S简短发言之后，双方的重量级参会人员开始辩论。铁良用疑问的口气对立宪提出质疑：我听说西方及日本的立宪都是国民要求甚至通过暴动得来的，他们深知立宪的益处，明确知道自己的权利与义务。现在我们不经国民要求，而将权利赋予国民，恐怕我们的国民不认为这是好事，反过来会以要承担的义务为苦恼，到时我们应该怎么办呢？前有盟友打头阵，又明确了瞿鸿S的态度，一直在一旁静坐的袁世凯在会议中首开腔：天下之事哪有定律。欧洲各国之民在压迫之下奋起反抗，追求宪政，争取权利，而我大清政府宽宏仁义，我国之民不知有当兵纳税等义务。西方各国实行宪政，是因为国民具备了相应的知识从而国家使国民享有权利，而我国是先使国民享有权利然后使其知道应尽的义务，顺序不同，预备立宪之方法亦不同。我们所要做的就是由上而下实行立宪使国民知识渐开，不至迷失方向。铁良接着说道：即便如此，宣布立宪后，还应设立内阁，厘定官制，普及教育，开启民智，并派人到各地进行立宪演说，使各地士民工商各阶层对立宪了然。至此，铁良大致同意实行立宪，只是对立宪后的一些具体问题提出要求。袁世凯答到：不仅如此，在中国实行宪政乃是数千年传统政体的大变动，一旦实行，各种问题必将接踵而至。就像一座老房子，不去修缮，则不管怎样飘摇也能勉强支撑，一旦选择去修缮，一经动手，老房子的各种问题将纷纷出现，在修缮的过程中就需多费时日。实行立宪就如修缮老房子，会遇到诸多问题，如中央与地方官制、财政、赋税、漕运等，我们应该在立宪之前逐渐将各种问题办妥，是为立宪之预备期也。铁良又问道：立宪一开，必要实行地方自治，而当今诸多州县被劣绅等盘踞，又该怎么办呢？袁世凯回答说：对此必须选拔贤良之吏出任地方官，作为实行地方自治的基础。瞿鸿S又总结说：就这样吧，实行预备立宪以整顿吏治为第一要义。至此，会议中的争论基本结束。最后，醇亲王载沣总结说：立宪之事，如此繁重艰难，必须多留时日作为预备之期。各大臣在载沣发言结束后，也即无话可说了，就立宪问题大体达成一致意见，立宪会议至此结束。
会议结束第二日（1906年8月29日），各大臣面见慈禧太后和光绪皇帝，请求实行预备立宪。光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），朝廷正式颁布上谕，宣示立宪，以九年为预备期，清末宪政改革自此正式在全国范围内开始。从出洋大臣回国到上谕宣布立宪，仅用一月时间，不可谓之不快。袁世凯对宣布预备立宪做出重要贡献，曾豪言壮语说：官可以不做，宪法不可不立。时人评到：“此次宣布立宪，当以泽公（载泽）等为首功，而庆王（奕粒、袁制军（袁世凯）实左右之”。张骞也在给袁世凯的信中对袁促成立宪大加赞赏，足可见袁世凯在清政府宣布预备立宪过程中，具有不可替代的作用。
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