哥本哈根会议的背景早在20世纪七八十年代，科学家就对全球气候变化对自然和人类社会的威胁发出了警告。为了应对气候变化，20世纪90年代启动了国家间的气候谈判，从此气候变化问题列入国际政治议程。
回顾十几年国际气候谈判走过的历程，充满艰难和坎坷。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》和1997年签署的《京都议定书》是两座重要的里程碑，迄今为止，仍是国际气候谈判的重要法律基础。
然而，《京都议定书》第一承诺期只到2012年。为了对2012年后国际应对气候变化做出制度安排，根据2007年12月确定的“巴厘路线图”的相关规定，在公约下启动一个促进长期合作行动的新的谈判进程，与议定书下原有确定发达国家在第二承诺期减排义务的谈判，构成“双轨”格局共同推进，目标是到2009年底的哥本哈根会议上，就2012年后国际气候制度达成全面、有约束力、有效的国际协议。
哥本哈根会议肩负着非常重要的历史使命，甚至被媒体形容为“拯救人类的最后机会”。有来自全球190多个国家和地区的政府、企业、非政府组织、国际机构代表以及新闻媒体的记者出席；100多个国家的元首和政府首脑在会议后期会聚哥本哈根展开最高级别的政治磋商。
此次会议，人数之多、规格之高，各种磋商之密集，都是前所未有的。哥本哈根会议上的气候政治博弈气候变化不仅是环境问题，也是发展问题。
各种复杂的科学、政治、经济、技术、法律和伦理等因素交织在一起。各国由于具体国情、发展阶段、利益诉求不同，在气候变化问题上的立场存在分歧。
哥本哈根谈判要解决的最核心问题，一是会议成果的法律形式；二是减排目标；三是资金问题；四是与减排行动相关的可衡量、可报告、可核查（简称“三可”）机制，即增加透明度的问题。在上述关键问题上，发达国家与发展中国家两大阵营之间的南北对立依然延续。
而在两大集团内部，欧美之间的分歧和发展中国家之间的分化也客观存在。有关会议成果的法律形式，“巴厘路线图”没有做出明确规定。
但从“双轨并行”的谈判格局看，应该通过“双轨”谈判形成两项不同法律性质的成果。然而，美国出于自身利益的考虑，提出“并轨”问题，希望谈判形成单一的法律文件，得到欧盟的附和。
为了实现并轨目标，丹麦作为东道主，联合主要发达国家在汇集各方意见形成的两个工作组谈判案文之外又秘密起草了一个“丹麦草案”，试图超越“巴厘路线图”的授权，为发展中国家强加减排义务，遭到广大发展中国家的强烈反对。实际上，《京都议定书》是长期有效的法律文件，是目前唯一为发达国家规定量化减排目标，具有法律约束力的时间表和违约惩罚机制的国际条约。
“并轨”就意味着抛弃议定书，国际气候制度会因失去履约机制而出现严重的倒退，而且“共同但有区别的责任”原则等一系列重要原则也会失去其法律载体。在这种情况下，要再达成一个新的更完善的法律文件将面临巨大的风险和不确定性。
因此，代表发展中国家的“七十七国集团和中国”在谈判中坚定地维护“双轨”的谈判格局。减排目标是国际气候制度的核心议题。
在长期目标上，欧盟依据八国集团首脑峰会期间主要经济体达成的共识，力推将控制全球升温不超过2摄氏度的目标法律化，并试图进一步框定2050年全球排放空间的划分，即全球排放减半，发达国家减排80％，剩余排放空间对发展中国家而言，大约需要整体减排20％。这种只着眼未来排放空间而没有充分考虑发达国家历史责任的分配方法，将允许发达国家继续侵占发展中国家的排放空间并为发展中国家设置不合理上限，对于广大发展中国家是不公平和不能接受的。
在2020年中期目标上，各国之间的利益纷争显得格外激烈，因为它直接决定了各国的减排成本分担，关系到各国的经济利益。哥本哈根会议之前，各国纷纷亮出底牌，几乎所有发达国家都提出了各自的中期减排目标。
但具体分析这些减排目标往往暗藏玄机。首先，各国都选择对自己有利的基年，例如美国的目标，如果换算到1990年仅减排4％，加拿大仅为2％。
其次，减排目标对是否包含森林碳汇含糊其辞，对国内减排和海外减排也没有明确的划分。例如美国，通过增加森林碳汇和海外购买减排额度将大大减轻其国内减排压力，原本就相对较低的减排目
