摘要:9月1日，中共中央、国务院正式印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出了力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的顶层设计。实施财政预算绩效管理，是增强政府收支透明度、强化支出责任、优化支出结构、提升政府绩效管理成效的有效途径。而国库作为现代财政体系的重要组成部分，在控制预算执行进度、提升财政预算管理效率等方面发挥着重要的作用。本课题旨在通过研究国内外财政预算绩效管理发展变革，分析财政预算绩效管理对国库工作的影响，找出国库参与财政预算绩效管理的着力点，推动财政预算绩效管理向更深层次的全面绩效管理发展。
关键词:财政;国库;预算;管理
一、国内外财政预算绩效管理发展现状
(一)我国财政预算绩效管理发展情况
我国的预算绩效管理体系起步于2003年党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效评价体系”，期间历经党的十七届二中全会推行的“政府绩效管理和行政问责制度”，党的十八大提出的“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”等多个历程，已初步构建起了一个适合我国国情的、中央和地方财政广泛参与的、以结果为导向的预算绩效管理体系。近年来在财政部的大力推进和各部委的积极响应下，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系。绩效目标管理范围覆盖一般公共预算所有本级项目和专项转移支付，并已拓展到了大部分政府性基金预算和国有资本经营预算项目。在中央财政的推动下，大部分省份积极开展预算绩效管理改革，预算绩效管理制度和组织体系初步建立，绩效管理的范围和层次不断拓展，预算绩效管理不断推进。但是，随着新公共管理运动的不断发展，我国预算绩效管理工作逐渐暴露出了绩效管理的广度和深度不足、绩效评价体系不健全等诸多问题。为破解我国当前预算绩效管理存在的突出问题，党的十九大进一步提出了“全面实施绩效管理”的顶级构思。2018年9月1日中共中央、国务院正式印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出了力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果的总体目标。
(二)美国财政预算绩效管理发展情况
预算绩效的理念最早起源于美国，美国的预算绩效管理主要采用评级制预算管理体制，其主要做法在于由立法、司法、行政机关共同对预算进行管理，并组织成立独立的绩效管理机构—预算管理办公室(OMB)，以完整的预算绩效管理体系为依托，突出预算管理的结果导向，通过不断创新的绩效评估体系制定绩效评价标准，采用平衡计分卡法将短期绩效目标与长期绩效目标相结合，评价各机构的绩效目标的完成情况。同时在项目绩效评估中，美国以项目为单位，通过“项目等级评估工具”(PAＲT)，对项目的预算绩效目标进行评级，透过直观的数据显示为各部门的绩效评估作出切实可行的评价，使各部门的工作结果具有可比性，从而达到提高财政资源配置效率和使用效益的目的。
(三)澳大利亚财政预算绩效管理发展情况
澳大利亚的预算绩效管理主要采用指标体系预算管理体制，其主要做法是将权责发生制引入到政府预算管理体系中，强化支出责任，细化资源使用成本，完善绩效评估指标体系，将财政支出的各项支出绩效目标和支出责任纳入到评估指标体系中，采用具体的指标数据来帮助政府进行精准的绩效评估，借助绩效评估指标的评估情况促使管理者更加注重结果和绩效。从而达到优化公共预算支出配置资源，实现联邦政府绩效管理目标的目的。
(四)英国财政预算绩效管理发展情况
英国的预算管理实现严格的分权制管理原则，其预算编制权、审批权、执行权分别属于财政部、议会以及政府部门;预算监督包括外部审计监督和内部控制，其中外部审计由隶属于议会的国家审计署进行，内部控制以财政部为主体实施。英国政府预算的编制、执行、报告编制以权责发生制为基础进行。在预算绩效实施过程中，采取滚动预算方式，设立绩效目标，确定绩效指标，以保证预算管理的持续性和完整性。在预算绩效管理的过程中，政府的绩效管理以部门为主，按照各部门与财政部门协商的具体的绩效任务、衡量指标和标准设立绩效目标。预算绩效管理评估体系以成果和产出为衡量标准，采用一个个具体的指标作为各个部门预算支出工作的衡量标准。
二、财政预算绩效管理对国库工作的影响
(一)为国库工作增加了新的内涵。全面实施预算绩效管理既是党中央、国务院的重要战略部署，也是推进国家治理，构建现代化财政体系的内在要求。实施预算绩效管理对于增强政府收支透明度、强化支出责任、提升政府绩效管理成效意义重大。国库部门作为预算执行的重要机构，现代财政体系的重要组成部分，在控制预算执行进度、提升财政预算管理效率等方面发挥着重要的作用，国库部门要切实实现从“国库资金拨付”的观念向“国库促进国家治理”的观念的转变，通过国库管理工作，促使有关部门转变管理理念，走集约化管理之路，提升国库资金配置效率。
(二)对国库现金管理工作提出了更高的要求。全面实施预算绩效管理的目的是为了提高财政资源配置效率和使用效益，当前地方国库现金管理职责由地方财政部门和人民银行分支机构共同承担。但是我国地方国库现金管理试点工作自2014年底启动以来，目前的地方国库现金管理还主要限于通过商业银行定期存款或者进行债券回购等方式操作，地方国库现金管理手段单一，效率低下，造成国库资金闲置，有悖于预算绩效管理的初衷，如何测算国库最佳存量，调控国库现金流，进一步提升国库现金管理成效，优化利用国库现金资源，是国库部门亟待解决的问题。
(三)为国库集中支付带来了新的挑战。从国外公共支出预算管理的经验看，全面推行财政预算绩效管理，离不开高效、快捷的财政支付方式。当前，国库集中支付系统已逐渐成为财政部门的主要支付方式，担负着预算资金运转的中枢纽带。但是，随着当前全面实施预算绩效管理工作的不断推进，为国库集中收付带来了新的挑战。一是随着全面实施预算绩效管理工作的不断推进，对各项目资金的运转效率和财政资金收付效率提出了更高的要求。二是全面预算绩效管理实施后，财政资金管理将从“重分配”向“重管理”“重效益”转变，对国库集中支付资金各科目的细分程度和各类数据的统计口径将更趋严格。
(四)对我国单一账户体系改革提出了新的要求。根据国外公共支出预算管理的经验看，完善的预算绩效管理体系离不开完善的国库单一账户制度和严格的预算管理制度。如:英国在财政支出的管理方面要求所有的政府收支直接进入国库账户。完善的国库单一账户制度和严格的预算管理制度是财政收支数据准确，财政资源高效配置的基础。但从当前我国的单一账户体系改革情况来看，地方政府财政资金分散收付、专户资金沉淀等问题仍然存在，不利于全面实施预算绩效管理工作的开展。
三、国库参与财政预算绩效管理的建议
(一)转变思想观念，全面推进预算绩效管理工作。全面推进预算绩效管理工作，是推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力的关键点和突破口。国库部门作为国家预算执行的重要组成部分，应切实转变思想观念，积极行动，主动作为，充分发挥其在经济社会发展与国家治理中的作用。
(二)加强地方国库现金管理，探索建立现金流预测机制。地方国库现金管理的难点在于准确预测国库现金收支流量和国库现金余额，但是地方国库现金流管理技术性强、涉及面广。需要国库部门、财政部门、税务部门、金融系统等多家的信息沟通协作。因此，一方面需要完善财税库银信息沟通机制，统筹部门合力，实现信息资源共享，准确把握国库资金流向和流量，加强对国库现金流的实时监控，及时全面掌握国库现金流相关信息;另一方面要完善国库现金收支存数据库建设，探索建立地方国库现金流的滚动预测机制，规范转移性收支管理，提升国库现金流管理水平。
(三)持续深化国库集中收付制度改革，提高国库信息反馈能力。国库集中收付制度改革是预算管理改革的一项重要实践。作为我国进行财政资金管理的主要手段，现行国库集中收付制度已运行了十几年，虽然十几年来现有国库集中收付系统促进了预算单位预算管理模式的优化，提高了财政资金的运行效率和透明度。但是，不可否让，面对全面推进预算绩效管理的要求，现有国库支付系统仍需作出进一步改进，一是优化国库集中收付业务流程，提高资金运转效率。二是细化资金统计科目，加强资金后序监管，提高财政资金数据跟踪，为全面推进预算绩效管理提供数据支撑。
(四)深化国库单一账户体系改革，加强政府预算编制和执行管理。国库单一账户体系改革是深化财税体制改革、优化财政资源配置、建立现代财政制度的一个重要前提。为全面推进预算绩效管理，一是建议地方财政部门和国库部门进一步加大对地方财政专户的清理力度，持续深化国库单一账户体系改革，完善非税收入收缴制度，切实增强对财政资金的控制能力，确保地方政府所有财政收支经由国库单一账户收付。二是建议地方政府进一步提高预算编制的科学性、规范性和预算执行的严肃性，建立健全预算执行考核评价体系，加大对预算执行的监督、考核力度，确保地方政府财政收入及时入库，财政支出严格按预算执行。
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