编者按：2014年10月，北京大学、清华大学等9所高校发布大学章程，引起人们的关注。如何解读大学章程，章程的法律性质及对继续教育的作用是什么？本刊邀请西南政法大学经济法学院副院长王怀勇撰文探究。
摘 要：2013年11月中国人民大学等六所公立大学的章程经教育部核准后开始正式施行，标志着我国大学“章程时代”的真正来临。但是，章程的制定并不能保证章程的良好运行，如果大学章程在制定之后就被束之高阁，那么章程的制定也就变得毫无意义了。因此，对公立大学章程法律性质进行解读并探讨其发挥的作用，具有重要的理论价值与现实意义，同时对我国继续教育管理与发展也有重要意义。
关键词：大学章程；自治规则；
中图分类号：G72 文献标识码：A
章程制定之后要保障其良好地运行就需对大学章程的法律性质加以明晰。明确章程的法律性质对于继续教育将产生重要作用，继续教育的正常运行、继续教育的质量保障、社会效益与市场效益的保障、职业资格的鉴定与职业资格证的颁发等都需要大学章程对其规范，使继续教育步入制度化、法制化的正轨。
一、现代高校中大学章程的概念及相关理论
（一）大学章程的概念
章程是指一个组织的规程和办事条例，其会对组织的各项重大问题进行规定。对于外部关系而言，章程是一个组织人格独立的标志与象征；对于内部关系而言，章程是组织运作和管理的基本规范和主要依据。 当提及大学章程的概念时，人们通常会联想到公司章程，公司章程和大学章程在章程这一上位概念上确实有着很多相似之处，但是公司是企业法人而大学是事业单位法人，所以大学章程还存在着许多不同于公司章程的特征。
（二）现代公立大学的法律性质
在探讨大学章程的法律性质之前，有必要对公立大学的法律性质加以明晰。根据《高等教育法》第六条“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业”、第三十条“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”以及《民法通则》对于法人种类的划分，可以看出我国的公立大学具有法人主体资格并属于事业单位法人。
法国将公立大学列为“公立公益机构”之一种，隶属行政机关系统 ；德国1998年修订的《大学基准法》规定“大学原则上为公法社团，同时为国家之机构，大学亦得以其他形式设立之。大学于法律规定的范围内享有自治权。”但是修法至今，德国并未出现以其他形式设立的大学， 可见德国将公立大学规定为一种国家为达到公共行政目的而设立的公法主体。观察我国的公立大学，不难发现，其与法国、德国公立大学的相似之处，均为国家为实现公共行政目的，即提供高等教育服务而设立。法、德两国将公立大学当作公法主体来对待，我国公立大学与法、德两国有相似之处，然而由于没有法律明文规定，所以不能将我国大学类推为公法主体。但是，《教育法》第二十八条规定学校及其他教育机构享有招生权、处分权、颁发学位证书权等权力，且最高人民法院公布的“田永诉北京科技大学案”判决中明确表示，“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事关系，而是特殊的行政关系。他们之间因管理行为发生争议，不是民事诉讼而是行政诉讼。”
公立大学拥有这些权力是缘于行政法中的行政授权行为，即国家通过法律、法规或规章将一定的行政权力授予某个组织行使，是相对于国家行政而言的社会行政的一种。但同时应该注意的是，国家的行政授权范围是有明确规定的，公立大学只有在行使国家授予的行政权力的时候才与相对人之间产生“特殊的行政关系”。所以，在对比法、德两国的相应规定、我国法律规定以及最高法院的相关说明之后，将公立大学定义为“准公法主体”是比较恰当的。
二、高等院校大学章程的法律性质
通过《高等学校章程制定暂行办法》第二十三条的规定，“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。”可以看出，大学章程的性质与不用备案即可生效的公司章程而言还是有很大区别的，本文将从大学自主办学和行政机关对大学的管理两个方面考察公立大学章程的法律性质。
（一）自治规则
（二）大学章程在行政法上的属性
公立大学章程是自治规则，其重要原因就是公立大学章程的起草者是大学本身而非其举办者――国家。但是，根据《高等学校章程制定暂行办法》第二十三条规定，“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准”可知，公立大学章程并非只有自治规则一个属性，因为其要经过教育主管部门的审核才能生效，所以它还具有行政法上的属性。关于大学在行政法上的属性主要有以下两种观点。
1.行政许可的产物
学界有一种观点认为教育主管部门对于大学章程的核准属于行政法上的行政许可。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。通过行政许可，既能使国家对行政相对人或行政事务进行宏观调控，又能充分发挥被管理者的主观能动性和积极性。对大学章程的审核同样体现了国家对大学既注重宏观管理，又注重发挥大学自主管理积极性的意志。
将教育主管部门核准大学章程的行为归类于行政许可是有其合理性的。行政许可是对于一般性禁止事项的一种授益性行政行为，基于行政管理、公共利益维护等原因，法律对许多活动或行为设定了一般性禁止，许可是对一般性禁止的解禁。许可一共有五种类型，分别是普通许可、特许事项、认可、核准、登记，其中核准与《高等学校章程制定暂行办法》中的用词相同。
但是《行政许可法》中的核准的含义是对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，一般具有专业性、技术性、客观性的特点。可以看出，《行政许可法》中的核准定义与《高等学校章程制定暂行办法》中的核准定义显然不同。那么，教育主管部门对公立大学章程的核准是否属于一种不能归类于《行政许可法》中五种行政许可类型的新类型许可呢？行政许可首先是行政机关对于行政相对人的申请而做出的一种授益性行为，这里的行政相对人通常是不具备行政主体资格的，即行政许可是一个外部行政行为，而且行政许可通常是针对一项具体行为而非抽象行为。所以教育主管部门对公立大学章程的核准从外观上看与《行政许可法》中的行政许可有相似之处，但是应该不属于行政许可的性质。
2.抽象行政行为的产物
学界还有另外一种观点，认为大学制定章程的行为是抽象行政行为。这种观点的逻辑在于，大学具有行政主体资格，而且大学章程因其具有针对对象的不特定性、效力的后及性与可反复适用性等典型特征，根据行政法学中关于行政行为分类的一般原理，当然应被归属于抽象行政行为之列。 但是，以这样的逻辑来认定公立大学章程是抽象行政行为是不严密的，因为公立大学的行政主体资格是来自于法律的授权，而法律的授权是有范围限制的，这就意味着并不是公立大学的所有行为都具有行政法上的意义。比如，根据《教育法》第二十八条规定学校及其他教育机构享有招生权、处分权、颁发学位证书权等权力，那么公立大学在行使这些权力的时候是具有行政主体资格的，公立大学进行其它行为时是否具有行政主体资格还需要具体分析。
公立大学制定章程是比较特殊的行政法律行为，在现行的行政法中并没有现成的规定可用，但是可以参考类似的规定――自治条例和单行条例，以考察其性质。大学章程与自治条例和单行条例的相似之处首先在于其二者都有自治的性质，都是由组织根据自身的情况而制定的，这样可以做到规定与自身情况高度相符，具有自身特色。其次是二者都需要上级机关批准后生效，自治条例和单行条例要经过上级人大批准，公立大学的章程要地方或中央的教育主管部门审核。
从这样的角度去观察，不难发现，自治条例和单行条例与大学章程在制定与批准生效上，似乎只是效力层级具有差别，而在原理上基本是一致的。但这里仍有一个无法回避的问题，那就是自治条例和单行条例的制定机构本来就具有行政主体资格，但是大学在起草大学章程这一事项上的行政主体资格是不明确的，那么公立大学制定章程这一行为是否具有抽象行政行为的性质呢？在这里可以将公立大学制定大学章程的过程看作一个委托行为，即教育主管部门委托公立大学起草大学章程，而后对大学章程进行核准以赋予大学章程以效力。但应当注意的是，这里的委托行为并不是与行政授权相对应的行政委托，因为行政委托的对象通常是具体行政行为，并且规定在《行政处罚法》和《行政许可法》等法律文件中。其实，行政机关委托其他主体起草规范性文件十分常见，比如地方人大常委会经常会委托高校制定法规等等。公立大学起草大学章程是缘于教育主管部门委托的另一个重要原因是，公立大学的举办者是国家，而逻辑上来说章程应该由举办者来制定，只不过在大学自治、扩大大学办学自主权的要求下，国家通常采用宏观调控的方式来管理大学，所以公立大学的章程是教育主管部门委托的产物。
综上所述，公立大学制定章程具有抽象行政行为的性质，不过与一些学者所认为大学章程是抽象行政行为的产物所不同的是，其并不是公立大学具有行政主体地位的应有之义，而是因为教育主管部门的委托起草。
三、对于继续教育管理及其发展具有重要意义
长期以来由于我国对于继续教育的立法缺失，导致大学继续教育没有受到应有的重视，教育管理者和教职工、受教育者由于缺少法律条款的保障，其应有的权益难以得到保障；继续教育院校过分追求市场效益而不重视教育的社会效益，造成教育质量无法得到保障，部分院校甚至通过造假，让学生蒙混过关获取毕业证、资格证。因此大学章程亟需对继续教育的规范性和法律地位作出明确规定，使继续教育有法可依，步入规范化、制度化、法制化的正轨。
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