目前，我国的高等学校正面临着三大挑战：规模的扩张、形式的多样化和发展的大众化。在这样的背景下，教育主管部门如何管理高等教育？如何通过制度来实现高等教育健康、持续的发展就成为一个亟待研究的课题。
对于高等教育而言，如何缩小不同高等学校政策之间的差别，如何加大高等学校之间的多样化，实行差别化发展战略就显得尤为重要。目前高等教育的发展存在一些普遍性问题。
首先，高等学校发展趋同现象严重、分类发展不足。一是“大学同一论”，认为只要是高等学校，就可以培养高级人才，而不管层次和质量的差别，盲目追求高层次、高规格，忽视内在的差别与特色，缺乏合理定位。二是“规模大小论”，把规模大小作为评价一所高等学校的重要指标，甚至是唯一指标。众所周知，加州理工学院是一所只有２０００多名学生的学校，生师比也很低，但是，在１９９９年全美大学排行榜中却名列榜首。这说明规模大小并不代表水平的高低，质量的优劣。三是“学科优势论”，过分强调某些学科在发展中的固有优势，如原有的研究基础，力量的强弱，但是往往忽略这一学科在当前乃至今后的发展走向和实用价值，而盲目发展。四是“重点直属论”，把计划经济时代行政指令上的是否重点、是否直属教育部管辖作为一所高等学校水平高低的标准。但在市场经济时代，这样做就会阻碍高等学校的发展。
其次，今年国家学位授予单位第九次申报和评审，致使全国高校在行动——追求研究型大学的目标，这说明精英教育的理念还在引导着我国大学。目前的评审标准仅是研究型大学的学术标准。由此产生的效应是：高等学校不断在名称、层次上做文章，民办高等学校争取进入国家认可的行列，公立高等学校，专科想升本科，本科想办成综合性大学，综合性大学想办成研究型大学，研究型大学想办成一流大学。高等学校在一种无序状态中竞争。
最后，用人单位呼唤大量应用型人才，而高校却无以应对。据劳动和社会保障部日前发布的全国８９个城市劳动力市场２００３年二季度职业供求状况信息表明：私营、个体、股份制企业用人占主体；专科以上文化程度供求人数均下降；职业资格证书获得者仍受宠。
问题诊断
之所以会出现上述情况，笔者认为必须从制度层面找原因。美国新制度经济学家诺斯认为，制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件（Ｎｏｒｔｈ １９９０）。这些约束条件可以是非正式的（如社会规范、惯例、道德准则），也可以是有意识设计或规定的正式约束（包括政治规则、经济规则和合同）。政府作为社会组织，其主要功能之一在于制定政策——“博弈规则”，引导大众的行为。重新认识高等教育评价问题，这里主要从三个角度来考虑：
１．高等教育发展观与高等教育质量观
质量是人们对事物的内在属性的量度的判断。高等教育质量是人们对于高等教育达到其预定目标程度的衡量。高等教育质量观的核心是：由谁来确定高等教育发展目标，由什么样的标准来检验目标的实现程度和该目标实现对社会各方面的意义。一般而言，有什么样的高等教育发展观，就会有什么样的质量观，反之亦然。在高等教育大众化时代，不管高等学校认为学生的质量有多么高，但最终检验的是用人单位，即只有满足消费者需要的高等教育才是“真正”的高等教育。
英国高等教育界的观点值得我们借鉴，其发展观大致有以下四种：市场观认为高等教育是一个特殊的生产过程，“生产”的是合格的劳动力，学生是“产品”或“产出”，其实用价值（ｕｔｉｌｉｔｙ ｖａｌｕｅ）将在劳动力市场上得到体现，学生在劳动力市场的能力如何是高等教育质量高低的一个标志；研究观认为高等教育是未来研究工作生涯的训练，因此，高校教育质量的高低不是表现在学生的学习成绩上，而是表现在学校教学人员的研究水平上；管理观认为高等教育是一种对教学工作进行有效管理的教育，在高等教育大众化时代，管理的效率应该是高等教育的特点之一，要用管理的效率（学校为社会输送合格毕业生的数量）来衡量高等学校的教育质量；生涯观认为高等教育是拓展生活机遇（ｅｘｔｅｎｄｉｎｇ ｌｉｆｅ ｃｈａｎｇｅ）的教育，高等教育的价值在于为学生提供进入主流社会和成为现代社会受益者的机会。
与之相应，在高等教育质量观的讨论中，英国出现了以下几种观点：一是质量应与产品的说明和标准一致，要建立不同层次和类型的学校办学目标和标准，可以为所有的院校提供“追求质量”的机会；二是质量应与目的或目标相适应，质量是对产品（服务）达到目的或目标程度的裁定；三是质量与高等院校达标过程中的效率一致，一所高质量的院校应当能够清楚地阐明自己的使命或办学目标，并且能够在达标的过程中取得效益和效率；最后一种观点认为，质量在于满足消费者明确表达的和隐含的需要，评价高等学校的质量不仅要看产品（服务）是否符合规定的标准（即学校的目标），还要看其满足消费者需要的程度。
２．制度类型与高等教育评价
正如英国高等教育学家阿什比所说，任何大学都是遗传的产物。那么，高等教育评价也是社会制度的产物。从制度类型来说，不同的制度就会产生不同的高等教育评价方式。
一般而言，实行计划经济的国家，对高等教育的管理大多实行高度集中的管理体制，政府的干预十分突出，在对高等学校的评价上往往只承认政府评价，而对其它评价原则上不予认可。我国就是一个明显的例子。国家教育部只承认自己组织的普通高等学校本科教学工作水平评估，而不承认民间的网大评估和广东科学院武书连进行的大学评估。
相反，实行市场经济的国家，特别是市场经济发育十分完善的国家，对高等教育的管理大多实行中央和地方分权的管理体制，对高等学校的评价多是多元的评价体系，既有政府评价，又有民间评价。如英国和美国对高等学校的评价就呈现多元化的局面。
因此，高等教育评价可概括出两种模式：
模式一：计划经济——高度集权的管理体制——政府评价（不承认其他组织的评价）
模式二：市场经济——中央地方分权管理体制——多元评价主体（政府、社会中介机构）
３．高等教育发展阶段与高等教育评价
综观世界高等教育的发展，高等教育评价与高等教育的发展阶段呈现出极为密切的关系。即不同的高等教育发展阶段，高等教育评价所采取的标准和方式也极为不同。
根据美国高等教育学家马丁·特罗的观点，世界高等教育的发展分为三个阶段：精英教育、大众教育和普及化教育。据有关资料显示，到２００２年，我国高等教育总规模已达到１６０００万人，高等教育毛入学率达到国际通行的大众化的标准，即１５％，这说明，我国正处于高等教育大众化的初始阶段。
一般来说，精英教育阶段的高等教育评价多是一元化的评价，对高等教育的评价主要集中于对教学质量的评价，往往以传授知识的多少为评价标准。比如，教育部组织的普通高等学校本科教学工作评估就是例证，评价指标主要集中在教学所涉及的方方面面：办学指导思想、师资队伍、教学条件与利用、教学建设与改革、教学管理、学风、教学效果，以及特色项目。
相反，大众化教育阶段，世界各国对高等教育的评价多是多元化的评价标准，不仅关注教学的质量，更关注学生的能力，以及高等学校自身的“外化”能力，如科研成果转化率，" 社会服务功能等。即更加关注劳动力市场的需求。
因此，高等教育的评价模式可概括如下：
模式一：精英教育：一元的评估标准——高等教育质量＝教学质量＝以知识传授为中心的评价
模式二：大众教育：多元的评价标准——高等教育质量＝知识＋“外化”能力
国际做法
高等教育的发达程度是反映一个国家实力的重要表现，也是折射国家管理水平高低的重要体现。不同的国家，在高等教育评价方面所采取的方式也各有特色，因此，学习和借鉴其他国家高等教育评价的方法就显得尤为重要。
美国：非官方独立评价
美国是一个典型的分权制国家，其高等教育的评价主要采取质量认证制度，即社会参与的非官方独立的联合机构，主要有三类，发挥着不同的作用。
官方认可的认证机构：发挥“引导”作用
美国高等院校的认可机构主要有两类。一类是地区性的认可机构，这类机构由已得到认可的学校组成，负责从整体上对一所学校进行全面鉴定，即所谓一般认可，以保证学校必须具备合格的办学条件和教学标准。目前全美６个最大的地区性认可机构是新英格兰学院和中学联合会、中部各州学院和中学联合会、南部学院和中学联合会、中北部学院和中学联合会、西北部大学和中学联合会及西部大学和中学联合会。
另一类是专业认可机构，这类机构由同一专业的成员组成，对大学的专业院系和独立的专业学院进行鉴定认可。属于此类的全国性认可机构有工程学专业的工程师专业发展理事会、工商管理专业的全美大学工商学院联合会和牙科学专业的美国牙科协会下属的牙科教育理事会等。美国高等院校资格鉴定委员会是对各种认可机构的协调性组织，其下有７个理事会和１２００多所成员院校。其主要目的是制定适当的认可标准和公平的认可程序，鼓励各院校诚实达标并纠正鉴定认可过程中的不正之风。
非官方自愿性联合团体：发挥“自保”作用
美国没有对各级教育的集中控制和管理，但教育发展的方向却受到一系列非官方自愿性联合团体的影响。在高等教育领域，最主要的联合团体是美国高等教育理事会，其团体成员有１２００多所高等院校和２００多个高校组织。作为推进高等教育的全国协调中心，理事会通过下属的学术事务委员会、行政事务委员会、联邦关系委员会、国际教育委员会和计划与目标委员会开展工作。
另外一些重要的联合团体则为在某些方面有共同利益的院校提供服务，实行分类管理。这些团体包括美国学院联合会，旨在促进公立和私立文理学院的发展；美国大学联合会，代表一批主要的综合性大学，谋求维持这些大学高水准的研究生和专业教育；全国州立大学和土地赠予学院联合会和州立大专院校联合会，主要目的在于加强公立院校间的协调与合作；美国初级学院联合会，其宗旨为促进二年制学院的发展并提高其水准。此外还有代表高等院校教员和科研人员利益的各种联合团体，如旨在保障学术自由和教师权益的美国大学教授联合会。
院校排名：发挥“舆论监督”作用
与认可制度一样，对美国大学的排名评级也是社会对高校控制和约束机制的一种体现，愈演愈烈的名次之争激励着各院校努力追求教学的高质量与科研的高水平。非常有趣的现象是，８０年代初，美国国家科学院曾出面召集美国学术团体理事会、美国教育理事会、国家研究理事会和社会科学研究理事会四大机构共同筹划、组织评鉴工作。经过两年的资料收集整理和电脑分析，终于完成这项评鉴，并于１９８２年分作五巨册发表。此五册分别包含人文学、社会和行为学科、生物学科、工程学科及数学和物理学科五大学科共３２个系别，为此后美国高校系科的评鉴奠定了基础。
与此同时，新闻媒体也介入对大学的评鉴。其中，《美国新闻和世界报道》每年公布全美大学排行榜。这家杂志每年年初将一份详尽的问卷寄给全美１４００多所四年制大学和文理学院的２０００余位校长、院长和招生办主任，要求他们就学术声望给与本校同类的院校打分，并结合录取难度、师资力量、财务状况、毕业率、校友满意程度等方面具体的数据和名次，得出各院校的总分，从而列出美国大学分类排行榜。美国大学的排名在短期内是比较稳定的，很少有大起大落的现象。哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学已连续３年蝉联排行榜的前３名。《美国新闻和世界报道》每年还公布全美最好的法学院、医学院、工商管理学院、工程学院、艺术学院等专业学院及研究生院各学科的排行榜。
从上可以看出，美国的高等学校排名社会认可度较高，其原因是：一是标准较为科学，二是按照类别进行评价，是一种分类发展的质量观，符合高等教育的规律，也适应大众的需求。
英国：政府与民间合作评价
英国在高等教育评价方面，官方和民间共同抓高等学校教育质量。在英国，质量控制是大学自身的事，政府不加干涉，但质量审核和质量评价则由政府严加管理。
官方：发挥“指挥棒”作用
大学基金委员会对高等教育实施基金分配和质量监督。它根据每四年一次的评估结果制订大学基金分配方案，并与大学签订合同监督经费的使用效益，从而保证高等教育的方向和经费的合理配置。
国家学位委员会对高等教育实施水平评估。它主要对大学以外的高等院校，如师范学院、继续教育学院等进行质量监督，统一颁发学位、文凭和证书。
民间：发挥“中介和监督”作用
高等教育质量协会和高等教育质量保证署，是受高等学校资助的、独立的、非盈利的有限公司，承担质量保障、公众信息、标准确认、证书框架的管理，以及为各高等教育机构申请政府拨款的条件制定可操作的规范。
同时，在英国，《泰晤士报》自１９９２年后每年一度公布英国大学排行榜，由于指标设计合理（包括教学、科研、学生录取水平、师生比例、优秀本科毕业生、毕业生就业等）、数据来源可靠，具有较高科学性和社会公信度，成为英国政府和大众评价英国高等学校质量的重要依据之一。
几点建议
评价作为政府宏观调控的手段，在高等教育大众化时代，无疑要根据社会的需求进行变革。当前，要保持高等教育的健康和可持续发展，笔者在高等教育评价上有如下建议。
首先，评价主体实现从一元到多元的转变。所谓从一元到多元就是实现从单一的政府评价到多维的评价主体，如社会中介机构、院校自身、学生等。鉴于我国高等学校的实际，要提倡院校自评和社会中介机构的评价。院校自评就是要强调院校经常性的评价，增强院校自我质量控制意识。社会中介机构评价在于增加社会对高校的认可，增加社会参与的广泛性和透明性。建议成立大学基金委员会和大学评价委员会，以扩大社会对高等学校的认可度。
其次，评价内容应该从统一向分类转变。目前，我们的评价比较重视标准的统一性，而对差异性或特色注意不够。尤其是以一个标准来评价所有不同类型的高等学校，容易造成高等学校的雷同和功能的缺失。因此，建议成立类似美国的各层次委员会，以突出不同类型和层次高等学校之间的评价。例如，成立综合大学委员会、地方大学委员会等。
最后，评价标准从预成性向生成性转变。有的学者指出，所谓预成性是指高等教育达到了某一预先设定的标准而被认为是质量合格的。所谓生成性标准是取决于高等教育需求主体的需要，越是满足主体需要的就越是高质量的。即高等教育的评价不仅仅在于高等学校自己，还在于劳动力市场对人才的评价。
我们已习惯于精英教育的评价标准，但是，对于高等教育大众化时代的高等教育质量标准还很陌生，甚至有抵触情绪，因此，评价观念的变革是前提，评价标准的改变是关键，社会市场经济的发育程度和劳动力市场对人才需求的层次和规格是基础，三者可以说是缺一不可。
