摘 要 处于转型期的中国大学，担负着时代赋予的特殊的历史使命，如何构建中国特色现代大学制度，使中国大学走向良治之道，具有十分重要的理论和现实意义。本文从法治的视角探讨了构建现代大学制度的几个核心问题，从宏观层面提出了大学何在？从中观层面提出了大学何为？从微观层面提出了大学何能？
关键词 法治 大学 现代大学制度
作者简介：鲍昭，广州大学松田学院副院长，武汉大学教育科学学院博士。
目前，我国高等教育改革和发展也步入到深水区，诸多社会因素制约着高等教育发展，各种问题凸显，例如，大学扩招带来的教育质量不断下降；大学法律地位模糊；大学利益群体急剧分化；大学内部治理结构不清晰；许多大学因急功近利、缺乏创新精神而饱受诟病等等。处于转型期的中国大学，如何担负起时代赋予的使命，走向良治之道，在很大程度上取决于能否建立起与中国国情相匹配的现代大学制度。正是在上述背景之下，笔者查阅相关文献资料，结合工作实践，从法治的视角提出构建现代大学制度的几个关键问题。
一、文献回顾与综述
研究人员以“现代大学制度”为关键词在中国知网、万方等数据库中进行检索，我们发现在探讨“现代大学制度”的有关文献中，有相当大比例的文章对现代大学制度研究状况进行了分析和总结，其中王冀生是较早提出了“现代大学制度”概念的学者，他在《建设有中国特色的现代大学制度》一书中提出，建设中国特色的现代大学制度，是从根本上解决我国高等教育体制改革过程中所出现的一些深层次的矛盾和问题的途径。综观关于现代大学制度研究的相关文献来看，主要集中在两个核心问题上：一是，现代大学制度是什么？即现代大学制度的定义和内涵；二是，现代大学制度如何去构建？
（一）关于“现代大学制度的定义”问题，归纳起来有以下四个主要观点
第一种观点是以德国大学和美国大学为代表的现代大学制度。该观点认为发达国家的大学制度即为现代大学制度，比如德国的柏林大学，以及以“多元化、大规模、综合性”为主要特点的美国大学。克拉克・科尔指出：“多元巨型大学是与知识经济社会相适应的新型大学”。韩水法提出：现代大学制度是18世纪初期在德国柏林大学的基础上建立起来的。第二种观点是从历史演进与发展的视角，从时间维度强调现代大学制度是指时间为“现代”的“大学制度”。其中，有学者认为，在我国以梅贻琦时期的清华大学，以及部分私立大学和教会大学的建立为标志，意味着中国现代大学制度的初步确立。第三种观点是强调现代大学制度的本土化，即中国的现代大学制度是我国高等教育不断改革、发展与创新的产物。例如：别敦荣提出，中国的现代大学制度是针对我国大学现阶段所担负的历史使命，在解决办学以来大学所遇到的诸多问题的基础上，逐步建立和完善起来的。袁贵仁等提出，建立现代大学制度关键是要把握大学作为法人实体和办学主体所拥有的权力和责任。第四种观点是基于大学效能的角度。该观点认为评判现代大学制度的标准应看大学制度效能是否较好地发挥。。例如著名教育学家潘懋元认为，能够提供多元化的社会服务的开放的大学制度即为现代大学制度。王绽蕊提出，“现代性”大学制度的衡量标准应为“有效性”，有效的大学制度方能称之为现代的大学制度。有效包括了两个方面的内容，即效率和效益，也即是说现代大学制度应是既能有效节约大学运行之成本，又能有效地促进大学职能更好地发挥。
（二）关于“如何构建现代大学制度”问题，归纳起来有以下三种代表性观点
第一种观点认为，构建现代大学制度必须要以科学的大学理念为先导。邬大光提出，“大学自治和学术自由”应是现代大学持有的大学理念。第二种观点认为，成功变革大学内部治理结构，使各方权利制衡，是构建现代大学制度的重点。例如，龚怡祖指出，建构大学合理的决策权结构，将大学的决策控制权分配给不同的治理主体，以应对“冲突和多元利益”的需要，是现代大学制度内部治理的实质。汤正翔指出，现代大学制度的核心是厘清大学内部的责、权、利关系。第三种观点认为，构建现代大学制度要正确处理大学内外部关系，包括平衡大学与政府的关系、完善大学与社会的关系，规范大学内部的关系。
（三）关于“现代大学制度”内涵的几点思考
从上述文献综述中我们不难发现，尽管国内外对现代大学制度的研究颇多，可是研究的视角和方法多有不同，对现代大学制度的内涵研究并不多，许多学者已经意识到对该问题进行系统和深入的研究具有重要意义。那么何为现代大学制度？它应该包括哪些具体内容？在我国当前的社会背景下，如何寻找到符合国情的建设现代大学路径？这些都是我们必须面对的重要问题。以下笔者谈两点个人思考。
一是现代大学制度应是基于“问题导向”模式，而不是“理想化”的模式。人们经常理想化地把西方的大学制度视为现代大学制度，如：以柏林大学为代表的德国大学制度，德国大学崇尚“学术自由”、重视“教科研的统一”，它被业界尊为现代大学制度的典范；美国大学的制度也因其崇尚“学术自由”、“学术自治”以及“学术中立”，被应用于评判大学“现代”与否的“黄金准则”。但是，这种“理想化”的大学模式，较少考虑到中国特有的文化情境和中国大学的实际情况，我们所倡导的现代大学制度应是基于中国国情下所建立起来的现代大学制度，应从“问题导向”的范式，建立和完善起来的现代大学制度，它可以解决中国高等教育发展过程中存在的深层次矛盾和问题。 二是研究现代大学制度问题，应该建构合理的理论框架，选择有价值的视角来分析。现代大学制度问题涉及到国家宏观层面的教育立法、教育决策、教育投入保障机制、府学关系等问题；也涉及到中观层面的大学治理问题，例如大学行政权力制衡、大学章程规范与完善、依法办学等问题，也涉及到微观层面的学术自由、教授治校、学生自治等问题。如果将现代大学制度放在宏观、中观和微观三个层面来研究的话，就必须理清政府与大学、大学之间、大学内部等几组对应关系，而在这几组对应关系中，权利和义务关系是核心问题，权利和义务关系又是法治的关键之所在，因此，按照这一逻辑，若从法治角度来分析和研究现代大学制度问题便会摆脱以往诸多研究陷入空泛的弊端。
以下，笔者便从法治的角度，分别从宏观、中观和微观三个层面来谈谈现代大学制度建设问题。
二、宏观层面：从法治的角度审视“大学何在”
众所周知，我国目前的高等教育的一个突出问题便是大学的法律地位不明确。一方面，大学与国家行权力紧密结合，多数大学经费由国家拨付，大学校长由国家任命且设列行政级别，所有大学管理受政府教育行政机构统筹；另一方面大学和政府行政机构表现出明显的差别，大学没有明确的法律地位；大学教师的身份模糊；大学一定意义上成了政府机构的附庸，丧失了独立性，等等，我们也可以将这些问题统称称为：大学何在？
现代大学制度实际上包括了大学的外部制度建设和内部制度建设两个层面的含义，外部制度建设，主要是解决大学和政府的关系，内部制度建设，是指通过大学自身的努力，构建与社会发展需要相契合，符合高等教育发展规律的，大学内部运行及管理机制和规范体系。从法治的视角审视大学何在的问题，主要指的是大学外部制度建设问题，具体体现为大学与政府的法律关系以及大学的办学自主权问题。
依法治国是我国建设社会主义国家的基本方略。无论是一个国家、一个民族，还是一个地区、城市或者一个城镇，依法治理都是必然选择。要促进大学的长效发展，就必须从立法的层面，将高校的法律地位确定下来，理清大学与政府的权、责、利关系，杜绝政府行政权力过泛及滥用，过度地干预了大学的主体地位，只有这样才能真正意义上推进大学自治与办学自主。
在如何解决大学何在这一问题上，国外相关经验值得我们借鉴。例如以德国和法国为代表的欧洲大学，虽然在办学体制与我国相似，但在本质上却迥然不同。他们崇尚“学术至上”而非“行政权力至上”，政府只对大学进行宏观指导，在“管”与“放”的问题上，真正做到“支持而不控制”，教师对学校学术活动拥有绝对话语权，他们依法享有选举和罢免校长、院长以及其他大学行政领导的权力。
在2010年的《纲要》中，我国政府已经高度重视如何解决“大学何在”这一问题，提出了“推进政校分开、管办分离”、“落实制度的现状分析和扩大学校办学自主权”等具体措施，并进一步要求：政府等主管部门必须树立为高校科学发展服务的意识，不断优化管理，完善监管，减少对学校行政事务的直接干预，充分保障学校的办学自主权。高等学校可以依法自主开展教育教学及实践活动、科学研究和社会服务活动，自主确定校内收入分配机制等。从我国近几年来颁布的一系列教育法律法规文件看，我国正在逐步加强大学办学自主权的保障力度，充分保障大学的主体地位。
三、中观层面：从法治的角度审视“大学何为”
目前，我国高等教育另一个饱受争议的问题是大学的内部治理问题，我们也可以统称为“大学何为”问题。这实际上指向的是大学内部制度建设问题。根据笔者的观点，当下，我国大学内部治理的主要问题集中在三个方面：一是无法可依；二是权力失衡；三是官僚现象严重。
近些年来，我国高等教育改革步伐加快，高校撤并、重组、新设活动频繁，虽然一方面为我国大学的发展创造了新的环境，注入了新鲜血液，但是另外一方面，频繁的改制，导致了大学内部管理制度的断层，例如，有的高校办学章程是朝令夕改，有的高校章程是寥寥几页，形同摆设，学校的治理根本谈不上依法办学、依章行事，而是因人而异，因事而异。大学章程是一所大学内部治理的“宪法”，没有条理清晰、内容详实、权责明确的大学章程，就不可能有规范和民主的现代大学制度。
大学的权力失衡主要体现在大学权力结构关系不畅。目前，我国高等教育仍然以政府主导办学为主要形式，在内部行政权力方面，实行“党委领导下的校长负责制”，实行“双首长制”；在学术权力方面，虽然赋予了学术委员会一定的学术权力，但“教授治校”“学术自由”仍然受限于行政权力的干预。总体来说，我国公立高校现行体制中是政治权力、行政权力与学术权力共存并以“行政权力”为主。当前，大学内部，权力过于集中，未能形成三种权力的良性制约机制。例如，许多高校党委系统和行政系统冲突不断，行政决策机制缺乏民主，机关行政体系庞大、人员冗杂，管理效率低下、相互推诿塞责，这些都严重阻碍了大学的科学发展和现代化大学制度的建设进程。
如何才能解决大学何为问题，笔者认为关键在于推进依法治校，实现大学内部治理中各种权力的制衡，克服官僚倾向，去行政化，正确理清和落实党委领导下的校长负责制，以大学章程建设为载体，以治理变革为突破口。大学章程是现代大学制度的主要载体，是大学治理的“内部宪法”。大学章程实质上奠定了一个大学的基本秩序和构架，因此无论是教育行政部门，还是高校自身，都应该将完善大学章程作为现代大学制度的重要途径，只有合乎法治的大学章程，才能促进高等学校内部管理的科学化、规范化和制度化，才能促进高等学校可持续发展。
四、微观层面：从法治的角度审视“大学何能”
关于大学的职能问题，也是现代大学制度中核心问题。在理论学界，通用的观点认为，大学承担着三个主要职能：一是培养人才；二是科学研究；三是社会服务。从大学治理的微观层面来看，大学必须处理好学校与教师、学校与学生、教师与学生三组关系，这里面实际涵盖了大学全部的三个主要职能，因此，我们也可以将上述问题统称为“大学何能”问题。要解决好大学何能问题，就必须解决好学校与教师、学校与学生、教师与学生之间的权责关系。 研析国外一流大学发展历程，我们不难发现，教授治校、学术自由和学生自治是制胜法宝。例如，美国业已被视为现代世界高等教育的中心，在美国，“学术自由”和“大学自治”观念深入人心，美国大学的管理完全自治，政府的职能主要在于宏观指导、提供资助。大学的日常事务均由以校长为首的行政机构负责，学术事务由教授组成的学术评议会来负责，实行“教授治校”，教授是学校学术管理的主体，同时，学生管理也实现了高度自治。
反观我国的大学体制，“教授治学”作为口号喊了十余年，但是仍没有落到实处。大学里的教师被“神化”，大学教师不得不一肩担起教学、科研、管理育人重责。北京大学学者温儒敏形象地将我国大学治理乱象归纳为“五种病”，即“市场化、项目化、平面化、官场化、多动症”。在大学垂直管理体制下，填鸭式教学普遍存在，学生的培养模式千篇一律，管理上一位强调无条件服从，从而抹杀了学生的创造性和积极性。
如何从法治的角度解决大学治理微观层面的大学何能问题，关键在于要通过教育立法并进一步明确和处理好两个问题：一是要保障以教授为代表的大学教师享有明确的学术权力，充分尊重以教授为代表的教师参与管理学校学术事务的权力；二是要保障以师生为主体的、以参与学校管理事物为主要内容的参与管理权。
教育乃国家发展之根本，国家的繁荣、昌盛离不开对教育的重视和扶持，不断提高教育的现代化水平，推进依法治校是我国建立现代大学制度必须选择的路径。
