摘 要：党的十八大报告中指出，我国要实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发48[2014]号，以下简称《意见》）为我国审计事业的发展创新起到了指导性的作用。《意见》更加制度化地规定了审计全覆盖的内容，据此，对《意见》中关于政府审计监督全覆盖问题进行深入研究，阐明审计全覆盖的含义、工作机制，分析影响国家审计全覆盖的因素并提出一些建议。
关键词：国家审计；全覆盖；审计监督
中图分类号：F239 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0110-02
引言
刘家义审计长特别强调：“国家审计是国家治理体系的基石和保障，是捍卫人民利益、国家安全、促进政令畅通和廉洁高效、推动民主法治和公开透明、促进深化改革和科学发展的制度保障。”在新的政策和经济形式下，全覆盖有了新的定位和要求。
一、国家审计全覆盖的含义
党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的总布局，涵盖了经济社会发展的各个方面，中国现代化总体格局基本形成。十八届三中全会进一步对各领域的改革做出全方位深入部署，形成了国家治理体系中各方面相互协调、共同发展、全面涵盖的改革新局面。审计全覆盖要求的提出，进一步扩展了审计的范围，扩大了内涵，增加了外延。
《意见》将审计范围扩大到审自然资源和审政策执行效果，突破了传统的审人和审物的审计，并将审计范围从过去的审部分单位和部分经济活动扩大到审所有单位和所有经济活动。《意见》要求国家审计对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部的经济责任履行情况等进行审计，实现全覆盖性的监督审计；同时通过全覆盖式的审计发现国家政策措施执行中是否存在问题和寻找重大违法违纪案件线索，维护财经法纪，促进廉政建设。审计监督全覆盖成为一种新的趋势。通过加大审计力度，扩大审计种类，实现审计监督的全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济稳步健康发展，是《意见》的总体要求和重大突破创新之处。
二、“全覆盖”的工作机制
（一）重点审计对象的 “全覆盖”工作机制
审计“全覆盖”，从审计客体上讲，就是对审计对象的一种多层次、多形式、多目标的“全覆盖”。其中，审计全覆盖的关键部分是重点审计对象的“全覆盖”，它是整个理念的最核心部分。《意见》要求，在对国有资产和共有资源的管理、分发和运用的过程中受益者和分配者，都必须主动进行审计、应该与审计机关和人员积极配合。重点审计对象是由点到线，再由线到点，进而组成的一个整体，其中的点指的是在各个行业占有举足轻重的位置的重点部门；所谓线，即指重点资金链；而对于面，指的是由重点资金链发展成的重点范围，要根据审计署、各个地方审计单位、审计部门的规定和指导确定。对于重点单位“全覆盖”要建立近期、中期和远期审计项目计划相结合的机制[1]。
（二）纵向垂直的“全覆盖”工作机制
第一，对于国家级的审计部门，实行双重领导体制，在此体制中，起主导和主要作用的是上级部门。所以，国家级的审计机关应该不再受审计管辖限定的束缚，团结各级力量，包括中央和地方进行自上而下的精诚合作，进而可以更加迅速并且完全弄明白总体情况，站在国家的角度提出不足，分析问题并提出有效的建议。第二，审计机关可以聘请中介组织或专家参与国家审计项目，也可以利用社会审计和内部审计结果。实施重点项目资金和重大政策措施的跟踪审计模式，实现审计客体的纵向垂直。
（三）权力监督的“全覆盖”工作机制
审计“全覆盖”，在保证审计重点对象的“由点到线，由线到面”的同时，达到审计监督方式的“纵、横、合”也尤为重要。
审计“全覆盖”，最终的目标要用制度遏制住权力。党的十八届四中全会明确指出：强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，争取形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
《意见》更是对探索实行自然资源资产离任审计做出了更为具体的要求，从而进一步扩大经济责任审计的范围。建立健全经济责任审计对象的分类管理模式，确保审计对象的“全覆盖”。
三、影响国家审计监督全覆盖的因素
（一）审计监督全覆盖的人才资源不足
《意见》明确指出，要扩大审计监督的范围与界限，审计全覆盖要包括所有公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任离任审计，更要包括政策执行中发现的问题，发挥“免疫功能”系统的作用。但凡涉及到国家资金、资源、项目等相关经济活动和各单位的人员都要进行审计，因而需要投入大量的人力、物力、精力。但是，我国目前审计方面的高级人才不足，国家审计人员的专业水准和职业素养均有待提高。在职业素养方面，国家审计要求审计人员具备良好的沟通能力，能够应对各种人员；应对各种审计突发状况需要具有灵活处理掌握适度的能力[2]。
（二）审计监督全覆盖的信息技术资源不足
随着时代的进步科技进步推动信息化发展，国家不断提高科学技术水平，通过高新技术的运用使治理的能力和水平也不断得到提升，特别是信息技术的迅猛发展，使全球步入信息化时代。符合国家治理的现代化要求应该以信息和科技手段作为基本的方式、方法和工具，“大数据”已经成为我们这个信息化时代的标签。我国是一个数据大国，但却不是一个数据强国，所以通过对科技的运用，可以开发我国在大数据方面运用的潜力。此外，数据间的联系应该得到加强，政府审计、社会审计、注册会计师审计这三方面的数据应该建立信息共享平台，提高审计监督全覆盖的效率和深度。
（三）法律规范体系建设落后
2014年10月，国务院出台了《国务院关于加强审计工作的意见》，这项政府文件中首次揭示了审计全面覆盖指标，这有力地给我们传达了审计监督范围的一个信号，依法治国、实施国家治理体系及治理能力现代化的改革目标是我国强调事项的重中之重。国家审计在国有资产、国有资源、公共资金、自然资源等方面的审计各种中没有明确、具体的法律、法规的指导[3]。相应的法律、法规仍需要不断探索、发展以及完善。 四、国家审计监督全覆盖的建议
（一）提高审计人员素质
国家大力提倡开展“三严三实”专题教育，是因为在进行党的思想政治建设和作风建设方面，“三严三实”的专题教育开展起到了深入、持续推进的有力作用，丰富党内政治生活、遵守党的政治纪律和坚守政治规矩都受到了“三严三实”专题教育的影响，并且提高了审计人员的政治素质和道德水准。
开展“三严三实”专题教育，盘活存量、优化增量两条腿走路，审计要做到对管理、分配、使用公共资金的整个过程、各个方位审计监督，使资金能够安全使用、规范利用、高效运用。着重风险相对突出的方面和细节，尽早揭露问题、修复漏洞、妥善处理，充分发挥审计的“免疫系统”功能。要做好反腐倡廉的“先锋队”，念好权力运行的“紧箍咒”，用好经济责任审计“撒手锏”，从根本抓起，建立健全有效的机制，确保要权力不受滥用、资金要不受侵蚀。
（二）走向大数据审计时代
加强人员培训。计算机审计中级培训等课程活动应该在相关单位中积极开展，调动相关人员的积极性，参加相应的培训及考试，并保证人员能同一所收获，能把学到的知识运用到审计工作中。不断学习先进化的数字审计理念，进一步提升了审计人员对数字化审计的认知度。
提供审计平台。在配备设施方面，购买了存储数据服务器、分析数据服务器。并且，让专业的软件工程师进行联网审计系统的工作，初步设立六大财政分析系统，分别是预算管理模块、指标管理模块、支付管理模块、会计总预算模块、会计核算模块和非税收收入模块，为今后的数字化审计奠定了良好的基础[4]。
收集电子数据。进行项目审计的前期调查阶段相关单位应积极提供各类数据资料，审计人员把资料存储至联网审计系统。由于部分数据存在保密性，数据应合理保存和使用，注意数据的安全性。
（三）强化依法审计
对于审计机关来讲，落实依法治国，就是要依法审计。依据宪法的相关规定，国务院总理对其依法设立的审计机关进行领导，审计监督需要依照法律独立从而进行实施；地方的审计机关也要依照法律独立地进行审计监督，地方级的审计机关要对本地区的人民政府和上一级审计机关负责。国家审计职权法定，独立性是其依法履职的基础与条件。因而，我们要以相关法律法规和四中全会的中心精神为基础，进而提高审计制度的完善速度，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，面对省级以下的审计机关要建立人财物统一管理的新制度，从而不断地加强审计独立性和依法审计的合力效果。
参考文献：
[1] 审计研究编辑部.《国务院关于加强审计工作的意见》学习笔谈纪要[J].审计研究，2015，（1）：12-19.
[2] 徐薇.国家审计监督全覆盖的实现路径研究[J].审计研究，2015，（4）：6-10.
[3] 付忠伟，黄翠竹.审计“全覆盖”的工作机制探析[J].审计研究，2015，（3）：15-19.
[4] 宋常，黄文炳.基于国家治理新动向的国家审计若干思考[J].审计研究，2015，（2）：7-13.
