跟踪审计法律规范问题之我见
政府跟踪审计是指国家审计机关依据国家有关法律法规，提前介入，对政府投资项目、重大突发性公共事项、重大资源环境项目、重大民生专项资金、重大政策措施执行等审计对象或审计事项实施的持续、实时、动态的一种审计监督活动，以预防和提前揭示存在的问题，并及时进行反馈，从而达到提高资金的经济性、效益性和效果性的目的。
跟踪审计是对传统审计方式的突破和发展，实现了事前、事中和事后审计的有机结合，真正做到了“防患于未然”。近年来，各级审计机关按照审计署五年发展规划的要求积极开展跟踪审计的实践和探索，取得了明显的成效，对跟踪审计也有了比较深刻的认识。但是，目前跟踪审计还处在初级阶段，存在诸多需要完善的地方，跟踪审计的法律法规不完善、规范化程度不高即是其中的一个突出问题。 首先，在审计依据方面，跟踪审计虽然是对审计方式的创新，但在实施中也部分涉及审计内容和审计样式等的变革，我国宪法规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，《中华人民共和国审计法》规定“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”、“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”等，基本上规定了审计的对象是财政收支和财务收支。而跟踪审计的实施，涉及到预算的编制、与财政收支和财务收支相关的决策、管理过程，这些，严格来说都在审计法规定的审计范围之外的，为了减少跟踪审计的风险，应该补充这方面的规定，在相关审计法律法规中对跟踪审计的地位予以确认。 其次，跟踪审计缺乏统一的审计规范和操作指南。由于没有统一的审计规范和操作指南，各地在跟踪审计的实践中或者“摸着石头过河”，或者“八仙过海各显神通”，仅靠以前工作打下的基础来开展跟踪审计，导致不同项目在审计范围、内容、程序、取证、报告等方面做法不一，带有很大的主观性和随意性，难以确保审计质量，也给跟踪审计的开展带来很多阻力和困难。虽然部分地方总结经验和做法，制定了有关的行为规范或操作指南，但仍没有全国性通用的规范和指南，即便在2011年1月1日起施行的《中华人民共和国国家审计准则》，虽然已对跟踪审计作出一些指引，但也只是一些原则性的条款。 另外，相关的配套规定不完善，如对于在审计过程中要求相关单位对问题的整改，通常以“整改通知函”等形式发出，与审计决定书相比其法律效力较弱，有的单位并未给予足够的重视，没有按要求进行整改，不但影响了跟踪审计的效果，还降低了审计的权威性和严肃性；又如对于联网审计，目前审计法规定的审计程序要求在审计实施前三天送达审计通知书，而联网的远程监控是事前监控和实时监控相结合，对被审计单位的财务活动进行实时监督，显然不符合当前的规定，因此建立健全相关制度，出台法律补救措施迫在眉睫。 依法审计是审计进行评价和监督的基础和主要特征。审计机关作为政府执法部门，需要完善的法律环境与其配套才能排除干扰和阻碍，做到依法审计，才能真正发挥其功能。为确保跟踪审计有法可依，应从 跟踪审计的依据、原则、组织方式、审计程序、内容及重点等方面加以规范，明确审计机关的职责范围与权限划分，严格区分审计的监督、建议权与被审计单位的管理权，实现跟踪审计的法制化、制度化和规范化。同时，对跟踪审计的经验和不足应及时、全面进行总结，完善项目管理制度、跟踪审计制度，为跟踪审计人员提供具体的业务指导，以充分发挥审计监督作用，提高审计工作质量。另一方面，还应完善相关的配套规定，跟踪审计的实施过程和时间跨度不同于一般的审计项目，为适应跟踪审计的特点，应该针对其特点，探索新的跟踪审计统计制度和激励机制，对跟踪审计全过程的情况和成果进行及时、准确、客观地反映，以充分调动审计人员的积极性和主动性。另外，在当前情况下，审计实务中可以采取将选定的跟踪审计项目纳入年度计划或单独上报政府批复，得到政府的支持，或者出台地方的跟踪审计操作办法，在其中对应实行跟踪审计的项目进行规定，据此进行审计以减少审计阻力，降低审计风险。