内容摘要 在全面深化改革的背景下，政治生态问题令人关注。在中国，反腐取得了显著成效，党风政风实现了初步好转，但党内政治生态有待进一步改善。民主是良好政治生态的要件，建设良好的政治生态，归根结底要靠发展民主。当下在发展党内民主和社会民主的问题上需要澄清一些认识误区。发展民主可能削弱权威，但缺乏民主则可能导致合法性丧失。在改革进入深水区的情况下发展民主，一方面要特别重视民主本身的系统性，另一方面要抓住授权民主这个关键，着力解决“权为民所赋”的问题。
关 键 词 政治生态 人身依附 党内民主 授权民主
作 者 王长江，中共中央党校党建教研部主任、一级教授、博士生导师。（北京 100091）
政治生态，是对政治环境、政治系统所处状况，以及人们之间政治关系和谐程度的生动比喻。在改革全面深化、改革的系统性明显增强、反腐败也更多地要走向治本的情况下，政治生态的治理成为越来越引起人们关注的一个重大问题。政治生态好，表明政治环境舒适、政治系统运行正常、党内关系和谐，反之就是不好。从这个角度看，当前我们党内的政治生态，离良好和健康尚有不小距离。构建良好的政治生态，是我们党面临的一项紧迫任务。而良好政治生态的建设，无论如何都离不开民主的发展。
如何评价当前的政治生态
随着改革进入深水区和全面深化阶段，深层次问题日益显露。这些深层次问题盘根错节地扭结在一起，使得改革形势呈现极其错综复杂的状态。从这个背景观察，政治生态作为一个全面反映政治现实复杂性和系统性的指数，显得格外引人注目。
我们当下的政治生态到底怎样？前些年腐败现象泛滥，从经济领域扩展到政治、社会各个领域，扩展到政治体制和干部用人制度中，政治生态自然很难得到人们的正面肯定。正因为此，我们才不得不采用非常规手段强力推进反腐败斗争。近两年来，“有腐必反、不留死角”的大力度反腐使腐败分子风声鹤唳，对仍呈蔓延之势的腐败起了急刹车的作用。与之相应，党的作风建设也取得显著成效，让老百姓看到了希望，得到了老百姓的衷心拥护。
如何看待仍在持续进行着的反腐败？反腐败确实收到了前所未有的显著效果，老百姓的信任开始恢复，对反腐败取得进一步进展有了更多的期待。一种观点就此认为，这说明，良好的政治生态正在形成。在笔者看来，反腐败和党风建设方面取得的进展确实有目共睹，赢得了民心，也说明，即使是反腐败这样的攻坚战，只要我们党有决心有勇气，照样能够开展起来，立见成效。但是，对这些成果要有清醒、科学、理性的估计。无论在反腐败行动中已经揪出了多少腐败分子，对一个想长期执政的党来说，取得的成就都只是初步的。当前的反腐败仍然以治标为主，处在从治标走向治本的过程中，腐败和反腐败的较量仍然胶着。让掌权者不敢腐的高压态势在持续，但让他们不能腐、不想腐的机制远未建立。就此而论，说良好的政治生态已经形成，显然为时过早。比较适当的判断应当是：我们制止了政治生态恶化的趋势，党风政风实现了初步好转，但政治生态有待进一步改善。
从概念上讲，生态由众多现象和因素集合而成，十分复杂。但是，这种复杂性又是有规律可循的。在我国，看政治生态，首先要看执政党内的政治生态。因为中共是唯一的执政党，党内政治生态对整个政治生态起着决定性作用。政治生态不良，首先体现在党内政治生活和党内关系不正常。这种不正常，在现实生活中有一系列表征。
（一）官本位观念依然浓厚
所谓官本位，顾名思义，就是把官当做人生价值的最高体现，把官职当做衡量人生是否成功的标准，就像金本位把黄金作为衡量一切物品的价值的标准一样。这种以官为中心和标尺把人分成三六九等的落后观念，与现代社会的平等理念格格不入，但在我国社会，却是一个久治不愈的痼疾。典型表现是，任何社会都会根据人们贡献的大小，对劳动成果进行分配，但在我们这里，这种分配往往以官职的大小为标准。不在官系列的，也往往参照官职来确定级别，通常被叫做“待遇”。它给整个社会带来的价值导向是极其强烈的，让人们都以官为中心转圈圈，因为人们很自然地会把个人或事业的成功与官位联系起来，似乎不混个一官半职，没有相当于官职中某个级别的待遇，这辈子就不成功。这种观念，渗透到了社会政治经济生活的方方面面。前些日子有报道，就像清华大学、北京大学这样有着较多现代人文底蕴的学校，也以本校毕业生中出了多少国家领导人、有多少人当了省部级干部作为荣耀，作为办学成功的标志。这就难怪国企不愿意走出能认定自己是省部级还是厅局级的旧体制，也难怪一些和尚、道士都要为正局副局、正处副处斗上一斗了。
如果说，社会上官本位观念源远流长，有其不可控的理由，那么，至少在执政党内部，官本位应该是一种不值得提倡的东西。按照马克思主义基本理论和对共产党的设计，共产党应该是由信仰共产主义的人们自愿组成的政治组织，党内同志无论职务高低，都是党的普通一员，一律平等，不存在任何特殊党员。可惜实际情况并非如此。官本位的病毒在我们党内似乎并无减弱，从某种意义上还可以说是被强化了。在党内，“一把手”专断，官大一级压死人，把干部和普通党员的关系变成猫鼠关系，把上下级关系变成主仆关系的，绝不是个别现象。
说到官本位的原因，一些人往往把它归咎于中国历史传统和文化。这个观点，貌似正确，实为谬误。官本位在封建制度下产生，这是事实。但如果官本位现象只属于中国传统文化，那么，按理说，随着时代的变化发展，这种现象只可能逐步衰微，而不是越来越强化。如今，官本位现象愈演愈烈，这就很难把责任诿于历史、诿于传统、诿于古人了。当今以各种形式出现的官本位，跟传统基本没有什么直接关系，而是和我们的制度设计和导向密切相关。其实，正是我们在体制设计上不断突出“官”的核心地位，才使官本位观念难以禁绝。没有制度的保证，官本位没有这么强的生命力。
（二）产生“四风”的根子尚未铲除
官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风，是人们深恶痛绝的现象。这次党的群众路线教育实践活动，主要针对“四风”展开，目的明确，成效显著。中央作出的“八项规定”及与之相应的若干要求，具体而有针对性，真正做到了令行禁止。甚至以前官员们常有的聚会、请客，也几近绝迹，足见力度之大、震慑力之强。但是，踩了急刹停住了车，不等于发动机熄火。“四风”死灰复燃的可能性依然存在。有的只是暂时收敛，进入“冬眠期”，有的则在“转型”，改头换面，以新的形态出现。例如，在中央的强力整治下，前些年屡禁不止的强拆等公然侵犯群众利益、导致一些地方党群、干群尖锐对立的现象是大大减少了。但是，为官不为的现象显然有增加的趋势。有的借口上面管得严，不让做的事不做，该做的事也不做。有的一方面高喊约束、限制政府权力，另一方面则想方设法维护既有权力，以取消一些无关紧要的审批事项作姿态，来应对正在向前推进的行政管理体制改革。还有的把形式主义搞到极致，民主生活会开得像模像样，既有推心置腹，也有诚恳批评，但完了之后原本怎么干还怎么干，党内的“双面人”现象无处不在。 说产生“四风”的根子未除，从当下干部联系群众的状况就可见端倪。表面上看，通过这次群众路线教育实践活动，党群关系普遍受到重视，各级干部联系群众的主动性也有所增强。实事求是地说，也有不少地方把这次活动作为契机，试图从体制上解决党和群众密切联系的问题。但是，这往往是那些有觉悟有责任感的干部、特别是处在“一把手”地位的领导干部的主动作为，并未形成体制的力量。在相当多的地方，即使在活动中发明出来并被广为宣传的联系群众的做法，也往往不是由于真正形成了使掌权者向人民负责的倒逼机制。相反，那里的官员之所以努力缓和与老百姓的紧张关系，与其说是因为他们看到了和群众联系的必要性，不如说是因为在这方面上级给他们设定了底线。换句话说，我要联系群众，是因为上级领导要求我联系群众，而不是我愿联系群众。这样的“联系群众”，往往极易“因领导人的改变而改变”，“因领导人的看法和注意力的改变而改变”，也极易蜕化为新的形式主义和官僚主义。
（三）人身依附关系有固化的趋势
官本位也好，“四风”也好，其实都有一个共同的根源，即权力依附。众人围着权力转，不想官本位都不可能；“四风”猖獗，说到底是因为官可以不向民负责，哄好了上级领导就等于维护好了自己的利益和未来，“民”在其中显得无足轻重。在党内，“一把手”的权力和其他干部的权力根本不在一个等级上，普通党员则只能无条件服从。党内关系的扭曲和不正常，盖源于此。
产生权力依附的最主要原因，是权力配置不科学。科学的权力运行体系本来是一个闭合的系统。这一点，在党组织设计中是体现了的：权力机关产生执行机关，执行机关领导部门和下级组织，下级组织领导党员，党员反过来通过选举代表产生权力机关。但在实际运行中，选举产生代表和权力机关这个环节没有坐实。结果权力失去了约束和控制，变成了凌驾于党组织之上的力量。在这种情况下，便不可避免地出现了权力依附。权力依附状态的长期存在，使得党内关系和党内生活严重变形，乃至在相当程度上演变成了人身依附关系：下级依附上级，上级依附更上一级，唯上级马首是瞻，下级的批评、讨论、参与都难上加难。
或许有人认为，既然行政体系中存在上下级关系，下级必须服从上级，存在事实上的地位不平等，下级对上级的依附便难以避免。因此，用存在人身依附关系来说明政治生态不健康，是值得质疑的。在笔者看来，这是把下级服从上级与人身依附关系混淆了。下级必须服从上级。但在现代民主政治条件下，这种服从仅止于履行职责，是公权力提高运行效率的内在要求。掌权者不是权力的所有者，而仅仅是权力的使用者，人民才是权力的主人。在党内，普通党员才拥有主体地位。无论身为上级还是下级，最终都须向权力的主人负责。只是这种负责是更直接些，还是更间接些，在形式上有所不同。政治体系内拥有权力的人，不管手中的权力有多大，都避不开最后要向权力主人负责这一条，这就为上下级关系规定了底线。处在下位的掌权者只是在这个原则下听命于处在上位的掌权者，是角色的服从，而非失去自身的服从。与此相比，人身依附关系则完全不是这样。譬如，在封建专制条件下，君主和大臣的关系必然是人身依附关系。因为君主是权力的所有者，大臣不仅在履行职责时唯君主是从，而且自己的一切，乃至身家性命，都维系在君主的喜怒哀乐上。
政治生态的改善根本上还要靠民主
既然政治生态不健康，原因在党内关系和党内生活不正常，而这种不正常又与事实上普遍存在的人身依附关系相关联，那么，改变这种人身依附关系，就是营造良好政治生态的关键。其中最主要的内容是：在党内确立党员的主体地位，党内同志一律平等，使权力受到约束，使党的各级领导向普通党员切实负起责任，掌权者向大众切实负起责任，真正把被颠倒的干群关系颠倒过来。一句话，即发展民主。发展党内民主，是建设良好政治生态的一条根本途径。但遗憾的是，这些年来，党内对民主的探索趋于敏感，学界似乎也在有意回避民主。
一是对发展民主的必要性和迫切性缺乏认识，采取“鸵鸟主义”态度，看不到民主实际上是民众诉求日益强烈的必然。
到底是什么激发了人们的民主诉求？民主到底是一种必然，抑或仅仅是国家管理中可供选择的一种手段？在一些人眼中，民主只不过是一种可用也可不用的手段而已。与这种认识相呼应，一种普遍的说法是，民主与广大民众的素质有关。这种说法如果成立，那就意味着，掌权者对搞不搞民主有充分的自由裁量权：想搞民主，就可以说，因为老百姓具备这方面的素质；不愿意搞民主，则完全可以用老百姓不具备民主所需要的素质来搪塞。其实，把民主和素质捆绑在一起是一种误识。
和素质问题相关，有的人拿文化传统说事，断言华人社会不适合搞民主。这种说法的谬误之处也显而易见。中国长达5000年的文明史中缺乏民主政治的实践，这一点确实无可否认。然而，缺乏的原因何在？特别是，在近代先是西方各国、后来波及日本等国的民主政治大潮汹涌而来的时候，中国为什么没有能够像日本一样跟上历史潮流？其实道理并不复杂：与其说我们这个民族不适合搞民主，不如说由于我们国家长达5000年的超稳定封建结构窒息了市场经济的发育，导致了民主政治实践的缺乏。而如今，既然我们已然认识到社会主义市场经济是走向现代化的必由之路和不二选择，那么，发展民主就是一个绕不开也躲不过的问题。至于说华人社会能不能把民主搞好，新加坡民主已经给我们提供了一个非常成功的范例。 二是在民主问题上搞历史虚无主义，看不到民主是共产党执政合法性的重要来源，主动放弃阵地和旗帜。
五四运动以后共产党之所以能够由小到大、由弱到强地发展起来，就是因为它高举了民主和科学这两面旗帜，获得了大多数民众的拥护。科学这面旗帜的意义显而易见，无需多言：科学技术落后，跟不上时代发展，不能实现现代化，就永远不能改变落后、挨打、受人欺负的境遇。民主这面旗帜，则是和共产党的性质联系在一起，和共产党对人民的承诺联系在一起的。共产党立志解放全人类，发誓要把人民从被压迫、被奴役的状态下解救出来，让人民当家做主人，过上幸福生活。正是相信这种承诺，老百姓才支持和认同共产党，愿意跟党走，即使陪上自己和亲人的身家性命也在所不惜。可以说，民主是共产党政治合法性的一个最主要的来源。在发展民主问题上的任何犹疑，都会造成对执政党借以立足的基本信义的损害，都会直接削弱党掌权和执政的合法性。
在这一点上，苏联、东欧国家的剧变已经给了我们足够的教训。社会主义阵营的轰然垮塌，是上个世纪最引人注目的事件之一，也为我们仍然坚持社会主义道路的国家提供了不可多得的反思素材。然而，20多年过去了，我们对苏东教训的总结，还是有不少看法停留在先出结论、再找依据的浅层次上，甚至热衷于追究是哪个人、哪种思想起了决定作用，似乎只要找出这个人或这种思想来，把他批倒批臭，我们的江山就可以确保无虞。这是很可笑的。苏联、东欧国家出问题，关键在执政党出问题。而执政党的问题在于，他们在执政前信誓旦旦地给了民众许多承诺，执政后却没有能够兑现这些承诺，无论是在经济发展上，还是在政治领域的“当家做主”上，都给民众开了空头支票，从而失去了民众的信任。失去了民众信任的政党，要想长期执政，恐怕只能是一种幻想。
三是把民主发展中出现的问题简单归咎于民主本身的缺陷，对问题的批评、纠错变成了对民主的否定。
在中国，虽然长期以来都不缺乏对民主的向往，但是对民主到底是什么，民主怎样运行，人们却往往一知半解。这自然与中国长期闭关自守、把市场经济拒之门外有关系。即使对旧世界持强烈批判态度、把民主作为旗帜的共产党人，也短于这方面的实践，大多数人对民主的理解是零碎的、苏俄式的，对作为制度的民主没有什么体验。在不少人眼里，民主或许只是决策时听取大家意见的做法，或是领导人容忍不同观点的肚量。这些不完全的认识，在实践上导致了民主的碎片化。遗憾的是，近年来，一些自以为对西方民主有长期观察的学者一方面反对西方民主，另一方面又自觉不自觉地用西方的民主实践解读民主，简单化地断言“民主即一人一票”、“民主即票决制”，非但未能帮助人们对民主作全面、科学的理解，反而加深了人们在民主问题上的狭隘和偏见，助长了借否定西方民主而拒绝民主的倾向，实在不可取。
民主既不是一人一票那么简单，也不是一种热热闹闹的做法。民主是由许多环节环环相扣连接成的一个闭合系统，有自己的运行规律。其中每一个环节都有自己特定的运行规则。随意颠倒它们的逻辑，或是把这个环节的做法张冠李戴地用于其他环节，都会带来事与愿违、甚至适得其反的结果。就像美国政治学者萨托利指出的那样：“如果民主……定义得不正确，到头来我们会危险地拒绝我们并没有充分认清的东西，反而得到某些我们根本不想要的东西。”[2]例如，通过大家参与、共同协商达成一致，是民主的一种重要形式。但是，这种形式显然只能在决策环节运用。如果在决策后的执行环节也滥用这种形式，必然造成“决而不行”的后果。又如，分工负责是落实民主决策的有效方法。但是，这种方法属于决策后的执行环节。如果在决策之前滥用这种方法，就不可避免地要滋生部门决策、部门立法的弊端。再如，选举是任何民主都不可能避开的形式。但是，这一形式只适用于民众（在党内是党员）或民众的代表（在党内是党代表）向掌权者授权的环节，其他环节并不适用。我们干部任用中屡屡遭到诟病的“以票取人”、“唯票取人”等，即是这种滥用的典型案例。以上问题往往被当作当下中国不适合搞民主的依据。其实，这些并非民主本身的问题，而是我们对民主形式的误用带来的问题；不是民主本身的缺陷，而是我们对民主的基本规律规则缺乏把握的表现。
发展民主不能解决所有问题。自然，发展民主也不必然带来政治生态的改善。相反，发展民主可能会带来一系列新的问题。民主不是、也不可能是包医百病的灵丹妙药。但是，比较之下，发展民主会削弱权威，缺乏民主则可能导致合法性丧失。正因为世界上不存在一种十全十美的政治模式和政治路径，才需要我们进行严肃认真的探索，以最大的努力，把风险降到最低，争取最好的结果。
发展党内民主重在解决“权为民所赋”的问题
在当今全面深化改革的背景下发展党内民主，需要注意两个问题。一是深水区改革要注重改革的系统性，应当把发展党内民主当做一项系统工程来看待；二是在这个系统工程中，解决授权问题，即“权为民所赋”问题是工程成败的关键，也是建设良好党内政治生态的关键。
（一）发展党内民主是一项系统工程
从整体上看，既然民主是由若干个环节环环相扣连接而成的闭合系统，各个环节之间相辅相成、缺一不可，那么，发展民主就应该是一项系统工程。不过，从推进改革的策略看，在改革初期，从这个闭合系统的链上找到那些比较容易入手的环节，先行突破，带动整个改革，是一种有效的路径选择。事实上，各国的改革也是选择哪个环节的都有：有的选择决策环节作为切入点推进民主，有的选择在权力监督环节扩大参与，有的则在推行大规模选举上做文章。但是，在改革进入深水区的全面深化阶段，这种选择性改革开始失效。在思考一个方面的民主的发展时，若不同时对其他方面统筹思考和解决，在这个方面其实也难以取得更深一步的进展，甚至会变形。
例如，如果民主仅仅停留在决策环节，而权力透明公开运行未得到实现，掌权者就完全可以在什么决策需要参与、什么决策不需要参与的问题上随意行使自由裁量权，把不重要的事情拿出来交给公众，而在重大问题上保留自己的独断权力。其结果，就是决策民主逐渐形式化，失去了价值和吸引力。又如，如果把选举权交给了公众，但在权力如何使用、如何监督方面缺乏可操作的参与方式和程序，那么，对即使由自己选出来的人，公众也很容易失去控制权，权力滥用和腐败同样不可避免。在村民自治实践中，这一点体现得尤为明显。不少人认为，我国村民自治之所以会出现相当严重的贿选、家族势力统治乃至黑恶势力把控的现象，是由于我们在文化素质比较低的人群中推广民主造成的。这是一种似是而非的判断。其实，问题并不在于把选举权交给农民，而在于让农民投票选出的人一旦掌权，就可以随心所欲、基本不受控制地使用权力。是因为我们只推广选举民主，没有配套以决策民主和民主监督；不是农民得到的民主多了，而是少了，是到农民手里的民主打了折扣、缺斤短两造成的。 二战以来民主政治的发展越来越表明，选举民主只解决授权，不能解决所有问题。如果后面的环节不健全，人们一旦将权力授出，便再无法控制它，这是另一种形式的“一统就死、一放就乱”。正是在这样的背景下，才有了人们对协商民主的探索。当然，协商民主不是选举民主的替代物，恰恰相反，它是对选举民主的必要补充。以为“协商民主”可以取选举民主而代之，是一种极大的误解。
（二）党内民主的重点在实现“权为民所赋”
改革开放以来，我们不是没有推进党内民主。相反，在不少领域，党内民主的发展取得了相当大的成就。但是，为什么又存在党内人身依附关系严重、政治生态恶化的状况？根子在于，虽然党内民主在其他方面发展出了丰富的内容，但党员作为权力主人这个关键问题没有解决好，党内授权民主发展得不够，和其他方面相比明显落后、失衡，“权为民所赋”的原则在党员身上没有得到体现。实践已经表明，如果授权民主长期得不到推进，民主就会停滞不前，半途而废，变成“半拉子工程”，乃至会使已有的民主发生变形。
至于缺乏授权民主而使民主变形，这在不少地方是已经存在的现实。拉票跑票，就是其中典型者之一。作为常识，我们认同投票是体现民主的一种形式。但与此同时，我们又不想把投票扩大到老百姓和普通党员，对由此可能引发的风险有深深的顾虑。于是我们往往为投票划定严格的范围，比如让局级以上干部投票推荐副部级以上干部；选拔一个地厅级干部，只准许那些有被选拔资格的干部参与投票；等等。这种设计，看似合理，道理上也说得过去：我们要搞民主，但不能一下子把民主扩大到普通人，而应该让那些素质和觉悟高的人先“民主”起来。然而，这些“觉悟和素质高的人”带给我们的却是愈演愈烈的拉票跑票，甚至出现了像衡阳选举案这样严重的集体性贿选事件。为什么？道理很简单：既然每个参与者都既有资格推荐，又有资格被推荐，那么，希望被推荐，或是推荐和自己关系亲近的人，就是一种非常理性的意愿；既然参与的人数相对较少，是“熟人社会”，那么，和相关人打招呼就会变得很方便，表达“意思”的成本也不会太高；既然别人也有可能这样做，那么，不做的人必然吃亏，这种背后的较劲成为“劣币驱逐良币”愈演愈烈的强大动力。
解决这个问题，有三种方案：一是方式方法不变，着重在人们的思想认识上下功夫，使参与者通过提高觉悟“良心发现”，自觉杜绝拉票跑票；二是维持原有做法，但加大惩罚力度，使当事者一旦被揭出，便永远淘汰出局；三是把参与者的范围扩大到“拉”和“跑”的成本太高、效率太低、无法进行的地步，当事者只能靠自己的人品、政绩和承诺来获取大家的认同，也即公开选举。唯有第三种方案才是治本之举。
这里绝不是要说，只有西方式的普选，才能解决中国的问题。认为西方式普选才是标准的民主，是一种简单化和误读。我们绝不简单照搬西方式民主，因为任何简单照搬都会出现水土不服的症状，还有因不适应而给民族和国家发展带来致命伤害的可能。这是一条必须守住的政治底线。但是同时，在中国，把选举民主中的赋权者扩大到什么范围才是合适的，是一个非常值得研究的问题。无论就国家管理方式而言，还是就行政运行效率而言，或是考虑到人口、亚文化等因素，县这一级是一个关节点。如果我们在村民自治的基础上，依照先党内后党外的顺序，在尽量短的时间里把直接选举扩大到乡镇，尔后在5～10年内把直接选举发展到县一级，我国的政治生态就有可能得到彻底改观。至于对更高层的代表和官员的约束，遵循用下层代表约束上层代表、再由上层代表约束官员的间接民主方式，或许更符合中国实际。
参考文献：
