摘 要：2011年以来，我国扶贫开发工作已由“解决温饱”进入“发展致富”新阶段。市场失灵导致贫困地区要素集聚能力弱、投资不足，资源环境约束导致扶贫移民数量大、增收难度大，城乡二元制度导致城乡居民公共服务差距大、农村要素资本化程度低，贫困人群知识技能缺乏导致其人力资本存量低，以及财政扶贫资金总量不足、配置效率低，使贫困地区普遍面临“在贫困中发展、在发展中贫困”的困局；加上贫困标准的提高，新阶段扶贫开发任务依然十分艰巨。应加大投入力度，增强贫困地区发展能力；完善政策配套，提升易地搬迁扶贫效率；提升贫困人口人力资本，阻断贫困代际传递；加快制度创新，增强贫困地区内生发展动力；加快立法研究，为扶贫开发提供法制保障。
关键词：发展中贫困；扶贫开发；扶贫移民；扶贫资金；要素集聚能力；城乡二元制度；贫困代际传递；公共服务均等化
一、引言
二、贫困地区面临发展困局：发展中贫困
三、贫困地区“发展中贫困”的成因分析
贫困地区和贫困群体普遍面临“在贫困中发展，在发展中贫困”的困局，是多重主客观因素综合作用的结果。其中，从扶贫开发的视角来看，市场失灵导致的要素集聚能力弱、投资不足，贫困地区资源环境约束导致的生态搬迁移民数量大、增收难度大，城乡二元制度导致的城乡居民公共服务差距大、农村要素资本化程度低，贫困人群知识技能缺乏导致的人力资本存量低，以及财政扶贫资金总量不足、配置效率低、整合其他扶贫资源能力弱等是主要原因。 1.“抽血”效应导致贫困地区要素聚集能力弱 在市场经济条件下，市场配置资源遵循效率优先原则，在这个机制作用下，优良资源总是向效率较高的区域和部门集聚。在现阶段及未来相当长的时期内，资源流向趋势仍然是落后地区的优良资源向发达地区流动，农村的优良资源向城市聚集。这种机制作用使得农村经济发展的核心要素――资本、劳动力大量流失，导致土地荒芜和产业空心化。这种市场失灵导致的区域间、城乡间的“抽血”效应在重庆表现较为明显，在中西部具有普遍性。
（2）人力资源、高端消费等外流严重。一是贫困地区高等学历、高素质人才除派遣官员外基本留不住，青壮年劳动力长期外流，14个贫困县常年外出务工劳动力达到60%以上；二是通过土地整治复垦节约出来的农村建设用地指标，90%以上用在了主城或区域性中心城市；三是远郊区县的高端消费（包括住房、高端电器、家具、高档服装等）主要在主城或区域中心城市购买，主城商品房40%左右的购买者来自区县，表明农村高端消费也流向中心城市。
（3）缺乏产业支撑，稳定增收难度大。对重庆易地扶贫项目的调查发现，除小部分入园进城和旅游景区周边的高山移民项目外，大多数就近转移的高山移民项目缺乏稳定的产业支撑。在两类产业项目中，农业类项目产业覆盖面较宽，但由于配套的土地资源少（耕地只有0.5亩左右）、土地质量及生产条件较差、贫困家庭劳动能力弱及项目实施能力差，导致移民增收难；乡村旅游项目移民增收较好，但覆盖面太窄。据对9个重点县的调查，旅游项目覆盖率平均在30%左右，有4个县覆盖贫困人口只有2 000人左右。在重点调查的易地搬迁扶贫项目中，由于缺乏产业支撑和收入保障，不少外迁贫困户又暂时返回原住地。
3.人力资本存量低，贫困代际传递风险较大
4.城乡二元制度是影响农村发展及农民增收的重要因素 农村产权制度和城乡差别化的公共服务制度，是影响包括贫困地区在内的广大农村发展滞后、农民增收缓慢的制度性原因，具体表现在以下两个方面：
5.财政扶贫资金带动力弱，配置效率有待提高 财政、信贷资金是农村最重要的扶贫资源，但调查发现，财政专项扶贫资金不但总量不足，而且整合其他资金的能力不强，配置效率有待提高，同时财政信贷扶贫资金还存在明显的“去贫困化”趋向。
四、贫困地区破解“发展中贫困”困局的对策建议 进入新阶段，绝对贫困现象已基本消除，扶贫开发工作应以贫困人群致富及贫困地区缩小发展差距为主要目标，扶贫资源配置及相关制度安排，应以增强发展能力为主线开展，扶贫开发工作的重心应由“减贫型”向“发展型”转变，由单一的“脱贫减困”向综合发展所要求的全方位、多视角转变。基于这一认识，结合重庆实际，对贫困地区破解发展困局，推进新阶段扶贫开发，提出以下五个方面的建议：
1.加大投入力度，增强发展能力
党的“十八届三中全会”《决定》指出，“发展仍是解决我国所有问题的关键”。解决贫困人口致富和共同小康问题，推进贫困地区发展是关键。正如习总书记在湘西考察时指出的，“发展才是甩掉贫困帽子的总办法”。推进贫困地区发展之所以是关键，是因为我国人口多、底子薄，解决贫困人口脱贫致富不能靠外迁解决，绝大部分只能在以县甚至以镇为单元的行政辖区内就地解决，近年来贫困地区实施的易地搬迁绝大部分没有迁出建制镇的行政辖区。从地租理论来看，贫困地区尽管投资大、开发成本高，但仍然具有边际效益。因此，更好地发挥政府弥补市场失灵的职责和作用，加大对贫困地区的投入力度，着力改善贫困地区发展条件及贫困人群的生产生活条件，增强造血功能及自我发展能力，既是我国新阶段扶贫开发的关键所在，也是建设全面小康的重点、难点所在。
（1）建立财政扶贫专项资金稳定增长机制。切实落实“中央和省级财政都必须把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加”的有关规定，中央财政扶贫投入增幅不低于一般支农投入力度，明确地方政府土地增值收益用于扶贫开发的比例并逐年提高，加大省级财政扶贫投入力度。把生态补偿纳入中央及地方财政预算，建立生态补偿基金；建立移民搬迁专项基金，提高搬迁补助标准；扩大教育扶贫基金规模，加大教育资助力度。加大一般性财政转移和专项财政转移支付力度，提升贫困区县财政保障能力，有效促进贫困区县财政从“保运转”向“保民生、促发展”转变。
（2）建立和完善对口支援稳定增长机制。一是完善中央国家机关定点帮扶机制，纳入年终政绩考核；二是大力动员较发达地区的省份对口支援重点贫困地区，增大对口帮扶力度，按照其财政增长的比例建立和完善对口帮扶投入机制，纳入中央对地方的政绩考核；三是按照财政增长比例建立和完善省内较发达区县对口帮扶重点区县的投入机制，并纳入政绩考核。
（3）完善信贷扶贫政策，引导金融机构扩大扶贫信贷规模。发挥财政资金的“种子”功能，制定和完善贷款贴息、税费减免、定向补贴、增量奖励、资本金投入等优惠政策，调动金融机构参与扶贫信贷的积极性，鼓励城市工商资本投资农村扶贫项目；研发针对贫困地区和贫困农户的更加灵活、适用的信贷产品和信贷管理方式，积极探索群众互保、公务员担保、企业担保、财政资金担保等多种担保方式，降低贫困农户的信贷门槛；在贫困地区优先培育村镇银行、小额贷款公司等农村新型金融机构，并建立信贷业绩考核与风险分担机制；扩大贫困村村级互助金试点范围，大幅度提高国家配套的互助资金规模。
（4）国家生产力宏观布局向贫困地区倾斜。由于贫困地区交通等基础设施建设长期滞后，历史欠账特别大，瓶颈制约十分严重。要实现贫困人群致富、贫困地区缩小发展差距的扶贫开发目标和任务，仅仅依靠扶贫资金的投入如同杯水车薪。因此，新阶段扶贫开发必须拓展视野，从国家生产力宏观布局的战略高度，按照“面上保护、点上发展”的要求，一方面在重大基础设施布局时向贫困地区倾斜，解决瓶颈制约；另一方面，在贫困地区适合发展的点上（包括县城及小城镇、条件较好的中心村），在保护生态环境的前提下提高开发强度，构筑产业发展平台，真正夯实贫困地区的发展基础。针对目前11个重点扶贫片区规划项目实施进展缓慢，贫困地区普遍反映“雷声大，雨点小”的实际情况，建议从国家层面尽快落实牵头部门和相关部门的责任，制订工作计划并纳入政府考核和人大督查，切实推进片区扶贫规划项目尽快落地。在近期，集中力量实施一批区域性综合交通、能源等重要基础设施项目，切实解决贫困地区发展的瓶颈制约；实施一批教育、卫生、文化等民生工程，提高贫困地区公共服务水平；有条件的地方应引导一批产业项目布局。
（5）加强扶贫资金整合力度，提高扶贫资源配置效率。一是强化地方领导一把手负责制。由省市和区县一把手牵头制定辖区发展和扶贫攻坚规划，把扶贫项目单列纳入地区经济社会发展规划之中。统筹协调配置财政专项、部门和社会扶贫资金，在整村和片区扶贫开发项目实施过程中，切实做到统一规划、统一政策、统一配套、统一建设、统一投资，提升扶贫资源的配置效率。二是校正财政专项资金瞄准偏差。调整政府专项扶贫资金空间配置结构，把更多的扶贫资金投在小片区扶贫开发上来。片区扶贫开发项目要坚持以减贫为宗旨，在选点上尽可能照应更多的贫困对象；片区扶贫开发项目应以产业发展为依托，选择区位条件和资源条件较好的区域实施开发，切实培育支撑产业。
2.完善政策配套，提升易地搬迁扶贫效率
我国高山（深山）贫困人口占比大，贫困发生率高，贫困程度深，就地扶贫投资大、收效微，是新阶段扶贫开发的“硬骨头”，须努力实施易地扶贫搬迁。
（3）制定和完善搬迁后期扶持政策。对于有条件进城镇的，其农村宅基地可置换到城镇直接转为城市建设用地，通过建设用地资本化解决居住等问题；同时，户籍随之转变，与城镇居民同等享受社保、就业等公共服务待遇。对于转移后从事非农产业的，可纳入小微企业政策扶持范围，对扶贫对象实行无偿资助；对转移劳动力加大就业培训力度；对以乡村旅游产业为支撑的移民迁建点或小片区，提高迁建还房面积，以增大经营性用房面积；加大市政环卫、停车场、水电气、通讯等基础设施投入力度，纳入公共财政支出范围，完善经营性配套功能；允许和鼓励城镇居民个人与扶贫搬迁家庭按照合资合作等方式联合建房。
（4）加快经营制度创新，提高规模化集约经营水平。针对贫困户劳动能力弱、单个家庭实施产业化项目能力弱、增收效果差的实际，大力发展专业合作社（特别是股份合作社），提高组织化集约经营水平。在政策安排上，对包括贫困人口在内的低收入群体占比大的股份合作社，纳入扶贫资金重点资助范围，资助中的一部分可作为贫困户的股本金。将“到户到人扶贫资金”由“直接到户到人”转变为“间接到户到人”，扶贫资金连同宅基地、承包地、林地一起折算为股份，对贫困户发股权而不发现金，既实现精准扶贫，又增加了股权收益，劳动力还可“离土离乡”外出务工或从事小本生意获得收益，从而调动广大贫困农户投入扶贫开发的积极性。对以乡村旅游产业为依托的高山移民或小片区扶贫开发项目，除了发展股份合作社之外，还可引入品牌酒店发展连锁、加盟等经营模式，鼓励农民家庭旅馆或农家乐之间发展联盟经营模式，加快服务标准化、规范化建设，提升档次，做大规模，形成品牌。
3.提升人力资本，阻断贫困代际传递
规避贫困代际传递风险，必须加大教育扶贫力度，提高扶贫对象特别是青少年的人力资本存量。正如李克强总理指出的，治贫先重教，发展教育是减贫脱贫的根本之举。
（1）切实改善贫困地区办学条件，提升义务教育质量。进一步调整优化农村中小学布局，实施农村义务教育薄弱学校改造计划；加大贫困地区中小学建设和危房改造力度，稳步推进城乡学校一体化发展。新建和完善一批农村寄宿制学校，改善偏远村落学生住宿和食堂条件，推动农村中小学生营养改善工作。实施边远艰苦地区农村学校老师周转宿舍建设工程，加强农村义务教育阶段师资力量配套和提升，促进义务教育均衡发展。认真落实农村义务教育免费政策和贫困家庭学生的资助政策，逐步建立“政府资助为主，企事业单位、民间组织、社会公众等多渠道资助为补充”的农村贫困家庭学生资助体系。
（2）推行“雨露计划”与“职教扶贫”相结合的模式。针对初中升高中辍学率高的实际，在连片贫困地区，招收农村贫困户、低保户和符合条件的低收入户家庭应届初中毕业生，免费就读中高职一体化学校。学制五年，前三年按照中等职业教育进行管理，后两年纳入高等教育管理，颁发全日制普通（高职）专科毕业证书。建立“国家―地方―学校”费用分担机制，保障学生零费用就读和毕业；建立政府与学校相结合、不少于3年的就业指导和跟踪服务体系。
（3）开展创业培训和转移就业培训，提高贫困人口创业就业能力。一是要适应城乡统筹双向互动的形势，开展针对高山贫困地区乡村旅游开发和旅游产品营销等的创业培训，积极培养乡村旅游带头人。二是鼓励农村扶贫对象创办微型企业，加大政府无偿资助力度，引导贫困家庭创业致富。三是建立扶贫创业基金，打造返乡农民工扶贫创业园和大学生村官创业示范村，促进贫困地区农民就近就业创业。四是加大政府购买培训服务力度，调动各类培训主体开展订单、定向、岗前等形式多样的劳动技能培训，提高贫困劳动力就业能力。
（4）加快户籍制度配套改革，推进贫困地区农民工市民化。以户籍制度改革为契机，加快配套改革。将已与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险；将农民工纳入廉租房、经济适用房、限价商品房等政策享受范围；探索建立农民承包地、宅基地退出补偿机制，筹集农民工进城安居和创业资本。
4.加快制度创新，增强内生发展动力
尽快破除阻碍贫困地区农村发展的体制机制障碍，加快制度创新，是新阶段推进扶贫开发的重要内容。
（1）加快完善农村产权制度，赋予农民更多的财产权利。一是扩大农村资源要素确权范围。除了耕地、林地和宅基地使用权之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素纳入确权范围，由“三权”扩大到“五权”。二是变更权属，把农村小二型水库、农村撤乡建镇、自然村合并过程中空置的农村学校等公建项目土地及房屋资产确权到村集体，并量化到村民个人。三是加快建立农村经营性建设用地实物交易市场，建议将国家11个重点贫困地区农村宅基地优先纳入转让改革试点。
（2）加快公共服务均等化进程，构建安全保障网络。一是参照城镇住房公积金制度的做法，建立农村住房公积金，主要用于农村农房改造。二是加快提高农村医疗、养老保险覆盖面，实现贫困家庭全覆盖。三是加快推进城乡医疗保险和养老保险统筹步伐，逐步提高农村居民财政补贴标准、养老保险保费收入水平和医疗费报销水平。四是对于意外灾害事故，建立财政救济、政策性保险、社会互助和自救有机结合的多层次扶贫救助体系，构筑安全保障网络。五是对位于国家主体功能区规划确定的生态保护和生态涵养区的扶贫重点县，适当扩大退耕还林规模，增加退耕还林财政投入。
5.加快立法研究，为扶贫开发提供法制保障
