摘 要：地方监察制度成形于秦汉，成熟于盛唐，完备于明清，期间多次出现中央派出的地方监察官逐渐行政化为地方行政长官的现象。其中以汉王朝最为典型。武帝时确立刺史制度，成为强化中央集权和监督地方官吏及豪强的行之有效的措施。东汉后期刺史却逐渐演变为地方最高行政长官，拥有割据一方的军政实力。汉代地方监察机构的产生与演变，可为我国当代政治制度建设提供借鉴。
关键词：监察制度;行政化;汉王朝
一、地方监察制度的出现
秦始皇统一中国后，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”[1]为加强对地方的控制，每郡置一监御史，负责监察地方官吏，但其监察职能并没有固定，监察制度尚不成熟。
西汉初年，汉承秦制设御史大夫，废除了负责监察地方的监御史，而后惠帝一度在部分地区恢复了监郡御史制度。武帝时，因对外开疆拓土，对内实施推恩令大幅削藩，中央政府直接管理幅度达到了110个郡国，已不能有效控制地方。元鼎四年（公元前113年），武帝“始巡郡国”，发现许多郡守失职现象严重，而监御史竟未举奏，怒而处决了一大批地方官吏，这成为武帝下决心对监郡御史制度进行改革的导火索。
二、刺史到州牧：监察官向行政官的转变
西汉后期， 频频发生刺史越权干预地方事务，其监察官性质渐向地方行政官演变，“吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举措各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失。”[5]成帝绥和元年（公元前8年），改刺史为州牧;哀帝建平二年（公元前5年）改州牧而复设刺史，王莽时又改刺史为州牧，直到光武中兴平定乱世，皇权较为巩固后，才又将州牧改回刺史。刺史的反复罢置，反映着政治上中央皇权与地方势力拉锯战的博弈过程。这一阶段无论刺史抑或州牧，实际已拥有凌驾于郡国之上的行政权力，但从法令制度上讲仍是监察官而并非地方最高行政长官。
东汉建武十一年（公元35年），“初断州牧自还奏事”[6]，州牧刺史不复日诣京师，从此常驻地方治所。东汉中期以后，朝廷为镇压此起彼伏四处流窜的农民起义及边疆少数民族反抗，刺史开始被赋予兵权。灵帝中平五年（公元188年），为了对付黄巾起义，复改置州牧。在镇压平乱的过程中，刺史、州牧、郡守、相国乘机专兵擅权，日益成为割据一方的地方势力。“灵帝政化衰缺，四方兵寇，焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，清选重臣，以居任。……故焉议得用。州任之重，自此而始。”[7]之后州牧和刺史由朝廷选派九卿重臣出任，各以本秩居任，至此，刺史州牧内掌行政权，外领兵权，由监察官变成地方最高行政长官，中央失去了对刺史州牧的有效控制，其地方监察职能也完全丧失，地方郡县二级制因而演变为州郡县三级制。
三、地方监察机构行政化的原因分析
纵观两汉刺史的行政化历程，及后世如唐代观察使、明清督抚制度的类似演变，随着王朝的衰败，监察权总有一股向行政权转化的内在驱动力，其中原由主要体现在：
1.儒家传统尊卑等级观念为思想因素
自汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”后，儒学成为中华皇权统治的正统思想，渐深入人心。儒家思想强调，国家的治乱，取决于等级秩序的稳定与否，刺史以卑督尊，自然与儒家传统的尊卑等级观念不相容。成帝绥和元年（公元前8年），翟方进、何武共奏言：“《春秋》之义，用贵治贱， 不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。”[8]
2.皇权的衰落为主要内因
地方监察官权力逐渐扩大变成地方新的一级最高行政长官，王朝末期皇权的衰落、政治的腐败是主要内因。当中央皇权鼎盛之时，地方监察长官对其起着良好的维护作用;而到王朝末年，中央皇权削弱的同时，地方监察官逐渐割据一方，又进一步瓦解中央政权的统治。东汉中后期皇帝多早夭，诸太后在选择继位人选往往“贪孩童以久其政，抑明贤以专其威”[9]，多达11个皇帝为少年甚至幼年继位，朝中的军政大权被轮流掌控在宦官与外戚手中，朝堂上政争不断，无暇顾及地方。监察区长官因而常驻地方治所，越权干预地方行政事务的现象愈加严重。
3.便于镇压地方暴动为直接原因
当皇权衰落、中央政府腐败，无力顾及地方之时，往往发生地方官吏与豪强地主相互勾结的现象，民田被大量兼并，苛捐杂税增多，失地农民不堪压迫揭竿而起，一般会跨州连郡流动，而一郡所辖的地域过小，财力单薄，军事力量较弱，无力镇压大规模农民起义。划分为州的监察区划很大，一州平均约辖有七八郡，有足够镇压一方叛乱的能力，但也有足以割据一方的人财地等物质基础。汉末为镇压黄巾起义，州被改为军事行政区，州牧揽一州大权，虽确实起到了镇压黄巾起义等叛乱的作用，但从此中央集权愈渐式微，“汉之殄灭，祸源于此”[10]。这些州牧们因都有较大地盘，在汉末的军阀混战中，强兼并弱，进而进入了分裂割据时代，即三国魏晋南北朝。 4.管理幅度过大为现实原因
地方行政层级与中央直接管理幅度成反比关系，层次少，管理幅度必然越来越大，反之亦然。行政层级增多，中央到基层的阻隔越远，政令落实越不易，中央政府则越难开展有效的宏观管理。当然，由于管理幅度的限制，层级并非越少越好，其间需要找到一个合适的平衡点。汉初地方最高基层的郡国一级约有110个，传统的中央集权文官体制和技术的限制对如此庞大的管理幅度渐力不从心。为提高行政效率，中央政府不得不调整管理幅度，建立更高一级的行政层级，地方监察长官逐渐被赋予各种行政权力。但出于对割据的担忧，中央一直抵触新一级高层行政区的制度合法化，而地方权力由于战时需求逐步集权，依托监察区框架，形成为事实上的割据。
四、对当代中国的现实启示
纵观我国历代中央政府派出机构的最初设计，如汉州、唐道、宋路、元省、明清督抚等，都是在中央权力较为巩固的情况下所制定，伴随着政治走向和制度的惯性扩张，中央政府派出机构往往会出现行政化和地方化。监察制度设计之初的优点和王朝末年造成的社会动荡、国家分裂的后果，对我国当代政治有如下几方面的启示：
1.建立健全监察相应法律法规
依法治国必先依规治党，把巡视、监察制度上升至法律法规的层面，有利于监察工作的开展。例如，汉朝《刺史六条问事》、隋朝《刺史巡察六条》，唐朝推出范围更为广泛的《巡察六条》，明代则进一步完善了出巡法规体系，制定有《出巡相见礼仪》《奏请差点》《巡历事例》和御史回道考察法规，划分了具体的监察范围。目前，我国现行的《行政监察法》存在一定程度上的不规范、不准确，实践中操作性不强的缺陷。《中国共产党巡视工作条例（试行）》实施不久，巡视工作领导体制和工作机制还不太健全与顺畅。建立健全巡视、监察等相关法律法规是促进依法行政、公正司法，提升法治水平的重要举措，也是实现依法治国的必然要求。为了实现党内巡视工作条例与《行政监察法》的有效对接，应当在法律中增加规定巡视工作的内容，用立法的方式确定巡视组工作职责;确定发现处理问题、整改意见反馈等关键环节，严格制定巡视工作奖惩措施，建立专门预防针对巡视组利用职权犯罪的有效制度。
2.优化组织结构，开展行政扁平化管理改革
行政管理的层级越多，原始信息在流动中的漏损和消失就越多。我国当前的五级政权体制下，各种自上而下的政策，极容易被一级一级地缩小和篡改，各种自下而上的地方信息，也易被放大、缩小或者扭曲。成绩被夸大、问题被隐瞒、真相被掩盖、数据失真等现象严重。当前背景下，我国政治体制改革深入推进、社会主义市场经济体制逐步完善、社会环境和谐稳定、经济平稳快速增长、科学技术水平突飞猛进，对于行政扁平化管理改革，提供了政治、经济、制度、技术等方面的充足保障。
3.确立监察系统的垂直管理体系
根据我国《行政监察法》规定，行政监察机关采用的是中央和地方双重领导制，于实践中由于其人事、编制、预算往往受制于同级政府，进而制度惯性地行政化、地方化。我们可以学习历史上地方监察制度设计之初的成功点，将监察系统逐渐由双重领导制改为垂直领导制，建立起从中央到地方的垂直管理体系，进而保障行政监察的独立性和纯粹性，保证监察工作切实有效，使之进一步遏制地方或基层包括村一级、科一级的腐败现象，缓和社会矛盾，推动社会主义和谐社会的建设与发展。
注释：
[1]《史记》卷六《秦始皇本纪》。
[2]《汉书》卷二十八《地理志上》。
[3]《汉书》卷十九《百官公卿表》颜师古注引《汉官典职仪》。
[4]《日知录》卷九《六条之外不察》。
[5]《汉书》卷八十三《薛宣传》。
[6]《通典》卷三十二《职官十四》。
[7]《后汉书》卷七十五《刘焉列传》。
[8]《汉书》卷八十三《朱博传》。
[9]《后汉书》卷十《皇后纪》。
[10]《续汉书・百官志》刘昭注。
