编者按：在当前财政紧缩的年代，关于防务预算的争论在许多方面实质上即是关于战备问题的争论。美国战略与预算评估中心高级研究员托德・哈里森在《战略研究季刊》2014年秋季刊上发表文章，对投入与效果衡量方法的差异进行了研究，提出基于战略的战备效果衡量方式，验证战备投入与战备效果的因果关系，以期优化资源配置，达到国家战略所需要的战备水平，并提出了相关对策建议，希望改进美军关于部队战备评估和资源的投入方式。由于文章篇幅较长，本刊将分两期刊登此文。
防务预算的各个方面，几乎都在某种程度上与战备问题相关，包括军人薪水与福利，训练和武器系统研发采购资金保障等等。在未来10年里，美军计划投入50多万亿美元用于各种形式的战备建设。为了更好地就防务开支水平和分配问题进行探讨，国会和政府首先需要更好地理解军事战备的概念，以及预算决策将如何对战备造成影响。
2011年《美国国家军事战略报告》将战备定义为“向联合作战司令部司令提供执行任务所需要的一体化能力”。美军参联会将战备分为三个层级：战略、作战、战术。部队执行担负使命和任务的能力，始终是美军对这三个层级的战备进行界定所遵循的主线。
美国对于战备的重要性已达成广泛共识，但在战备的概念方面，美国并未能对一些基本问题做出解答―战备意味着什么？战备部队具有哪些属性？美军需要达到怎样的战备水平？战备可以指代部队训练或人员配备水平，也可以指代装备维护水平或者物资供应能力，还可以指代部队或者联合部队的准备情况。战备水平可高可低，但很少能够达到非常高的水平。哥伦比亚大学战争与和平研究院院长理查德・贝茨在20年前的观点，或许是关于战备的最佳诠释：“尽管我们可能不知道究竟是什么战备，但当我们看到或者常常无法看到战备的具体情形时，我们会意识到这就是战备。”贝茨将战备的具体含义分解为3个基本问题：
战备对象：理解战备的含义，首先要清楚部队需要准备进行哪种类型的战争，包括可能面临的潜在对手，这些对手可能具备的能力，武装冲突可能发生的条件，以及部队将如何进行战争或者慑止战争。
战备时限：战备还取决于军队需要准备采取反应行动的时间间隔。短期战备部分取决于和平时期的力量态势，例如武装力量中现役和预备役部队的组成，以及本土和海外部署情况。有些冲突爆发时几乎没有征兆，从而大大缩短了反应时间。长期战备更多取决于军队投资发展应对未来安全威胁的能力。
战备主体：必须清楚，哪些部队必须保持战备。对于不同的部队而言，战备的对象和时限也不相同。某支部队需要应对的威胁，并非其他部队也需要准备应对。同样，有的部队需要准备应对当前的战争，有的部队需要准备应对未来的战争，还有的部队可能需要同时准备应对当前和未来的战争。
对贝茨提出的这3个问题进行解答，从根本上说属于战略研究的范畴，对“战备”的理解必须基于特定的战略背景。例如，军事战略会强调纵深防御、动员能力、先发制人或者前沿防卫。对于军事和文职领导人而言，要想知道是否达到必要的战备水平，就必须首先制定相应的战略，能够解答上述3个问题。如果不能对这些战备的基本属性进行界定，这样的战略至少是不完整的。
例如，使用陆基国家导弹防御力量，慑止对手向美国本土发射弹道导弹，可能是国家整体防务战略的内容之一。为了实现这一目标，导弹防御部队就需要做好探测、追踪和发射拦截器的准备。鉴于对手的攻击性导弹部队在发射导弹后几分钟内就可能命中美国本土的目标，拦截器必须能够在几分钟内成功实施拦截。由此可见，作为整体防务战略的组成部分，陆基导弹防御部队对于贝茨的3个基本问题分别作了如下解答：战备对象：为美国本土提供国家导弹防御。战备时限：在接到通知后几分钟内完成。战备主体：陆基导弹防御部队。
战备方法的重要性
本文并非致力于提出军队的整体战略，或者就军队整体战略中的战备水平问题提出建议，而是在战备对象、战备时限和战备主体这三个基本问题得到解决的前提下，重点关注美军需要采取的措施。如何将防务资源进行最有效的分配，以达到防务战略所需具备的战备水平？这个问题可谓价值连城。与贝茨的三个问题不同，战备方法从根本上属于资源管理问题，而不是战略问题，这在防务预算紧缩的环境下尤为重要。
迈克尔・刘易斯在著作《点球成金》中，记述了奥克兰运动家队总经理比利・宾恩在“棒球运动再思考”方面进行的一场宏大的实践尝试。宾恩知道他的球队不可能像纽约洋基队等豪门那样财大气粗，于是专注于对棒球运动进行系统、科学的分析。宾恩使用了新的度量法（棒球记录统计分析法），对运动员的价值进行衡量，建立了运动员信息和胜败记录的数据库，为球队实力提升和赢得比赛发挥了重要作用。
防务领域与棒球运动有相通之处，资金使用的方式常常与资金额度同等重要。富国被穷国打败这样的事例在人类历史上不胜枚举。比利・宾恩的成功之处在于他非常清楚，对战备建设进行最佳的资源配置需要具备两个条件：科学的记录分析法;准确理解战备投入与战备效果的关系。在此基础上，通过对投入进行适当调整，可以在同等资源条件下打造出战备水平更高、战斗力更强的作战力量。 战备水平评估：投入与效果
美军对于战备问题的思考，在很大程度上受到战备水平评估方式的影响。当前的战备评估主要关注资源投入，例如战机的飞行小时、舰艇的航行天数、坦克的行驶里程以及相关训练项目等。军方和国会关注战备资源投入，是因为他们可以通过预算对其实施监督和控制。资源投入可间接衡量效果―部队执行担负任务的能力。不过，这种方式的隐含假定是，投入的变化必然导致效果的相应改变。而且，这种方式认为，战备资源投入需要达到军方设定的目标水平，才能够最有效地实现防务战略所需具备的战备类型和级别。因此，在考虑军队如何才能最有效地实现战备时，首先需要对战备水平的评估方式进行重新检验。
战备资源投入
战备常常与训练相联系，战备的关键性资源投入包括人力、装备、物资和维护。人力是重要的资源投入，因为战备部队需要足额配属技能过硬的军事人员。部队还需备有数量充足的装备和物资，例如弹药、主战武器系统和保障装备，装备的性能必须与担负的任务和可能面临的威胁相适应。装备还须进行适当的维护，从而在需要时能够可靠、有效地使用。训练是确保所属人员能够使用装备和执行任务的必要途径。
事实上，防务预算的各个组成部分都在以不同的形式促进战备建设。正如图1所示，使用与维护开销是战备资源投入的主要组成部分，为训练和装备维护提供资金保障。军事人员开销为招募和保留数量充足的高素质人员支付必要的薪水和福利。采购与研发-测试-评估开销为获取装备和物资提供资金保障，确保部队的武器装备在数量和性能方面能够满足需要。总之，这些资金保障为打造战备部队提供了基本的资源投入。
在2011年《预算控制法案》实施后，美国财政紧缩的环境下，战备资金保障尤为重要。由于国会不愿减少军事补偿或者关闭多余的基地和设施，国防部削减军费预算的空间有限，只能压缩部队规模，削减训练项目，减少现存武器装备和物资数量。换言之，对战备的关键性资源投入―人力、训练、装备、物资和维护―都有可能受到影响。
美国国防部面临的挑战在于维持战备资源投入的平衡，使之既能适应资源紧缩的状况，又能为防务战略提供支持。如果战备资源投入失衡，就会造成美国前任陆军参谋长爱德华・查尔斯・迈耶将军所谓的“亏空的部队”。迈耶将军1980年在国会作证时，用了“亏空的部队”一词来描述美国陆军各师兵员不足的问题。此后，这个措辞的使用被进一步扩展。参议员约翰・麦凯恩在1993年提交国会的报告《走向亏空：参谋长的警告》中，对于“亏空的部队”作了如下诠释：
战备不仅是投资保障武器装备的使用和维护，不仅是投资建设足够数量的高素质人才队伍，不仅是投资研发先进武器和弹药，不仅是投资打造战略机动和预置能力，不仅是投资发展高速运行能力，不仅是投资进行各个级别的作战训练，也不仅是投资建设后勤保障能力，而是包含以上各个事项在内的综合体。如果一支部队丧失了在某个关键地区的综合作战能力，那就意味着该部队此时已经开始走向亏空。
战略资源投入失衡将导致部队亏空，这一点已形成广泛共识。但问题是，战略资源投入的最佳平衡点是什么？更具体地说，应该如何衡量战备水平，从而能够不断优化资源投入的平衡，在特定的资源投入条件下达到最佳的战备水平？
当前的战备衡量方式
自1986年以来，美军一直使用“战备状况与训练系统”来报告各军种各部队的战备状况，该系统将资源投入水平与各军种确定的目标数量进行比较。各部队按照1～4级的等级对4个领域的资源投入进行衡量（1级最高）：人力，现有装备物资，装备条件，训练。“战备状况与训练系统”中的资源投入领域与图1中的战备资源投入直接对应。
“战备状况与训练系统”的评分系统建立在资源投入而不是绩效的基础上。它并非致力于提高部队执行担负任务的能力。相反，该系统将资源而不是战斗力作为衡量标准。根据该系统的评估，如果所有领域的资源投入都能够达到目标水平，那么部队就完全达到了战备要求。该系统还认定各部队提出的资源投入目标水平都是恰当的。但事实上，有些目标水平定的过高或者过低，或者与战备无关。
该系统存在的另一个问题是，各类资源投入的目标水平，并不能产生替代效果。例如，按照这种评估方式，如果某支部队人力资源不足，尽管训练资金过剩，但仍然无法通过交叉培训，使所属人员达到一专多能、能够胜任多个岗位的效果。事实上，在某些情况下，兵员较少的部队可以通过加强整体训练，提高所属人员训练水平，从而在战备水平方面不亚于兵员虽多但训练水平有限的部队。然而，“战备状况与训练系统”却没有考虑到这种可能性。
“国防战备报告系统”致力于让指挥员对部队执行担负使命与任务的准备情况进行评估，从而对部队战备水平进行更直接的衡量。指挥员对所属部队战备水平的自我评估，不仅包括部队的资源投入和训练情况，还会涉及其他一些要素，例如士气或信心。自我评估可以促使指挥员加强部队战备，以免因所属部队战备不足而在上司面前难堪。
战备的逻辑循环
根据资源投入报告战备状况，容易导致报告将重点放在证明资源投入的必要性，这就产生了逻辑循环。换句话说，战备报告系统只是用于证明战备资源投入必须达到某种水平。根据这种模式将得出如下结论：效果与投入直接呈正比关系―增加资源投入，战备水平必然提高。
正如美国国防部在近期提交的预算报告中指出，战备投入“作为非线性变量，与其他要素一道在打造战备部队方面发挥作用。”许多研究表明，部队训练与作战能力之间存在非线性关系。非线性系统的表现方式具有复杂和不可预知的特点，因为效果与投入往往并非直接呈比例关系。例如，增加飞行中队的飞行时间，如果机组人员过度疲劳，反而不利于部队战备。实践中，无论是空军还是民航，飞行员的飞行时间都会限定在一定的范围，飞行时间过多不仅不利于飞行技能的提高，而且会增加发生事故的概率。
不过，国防部仍在继续这种逻辑循环，在向国会申请战备资金时，用资源投入来验证资源投入。例如，国防部副部长阿什顿・卡特就扣押令对战备的影响问题在国会作证时表示：“扣押令造成的后果很严重，并且将产生深远影响。在近期，预算削减会给军事战备直接造成危机。”关于战备危机，他还列举了以下例证：
* 陆军将不得不取消5个全方位训练轮换项目，并减少非计划部署到阿富汗部队的维修保养项目;
* 空军将被迫大幅度压缩飞行时间，并将剩余武器装备的保障资金削减30%;
* 海军和海军陆战队将不得不减少舰队的军事行动。
在上述例证中，有关削减均是针对战备资源投入。陆军将被迫削减的是训练和维护项目，空军被迫削减的是飞行时间和维护资金，海军与海军陆战队被迫削减的是和平时期的军事行动。国防部的理由是，削减战备资源投入将影响到战备水平。不过，战备水平将受到多大影响，这一点并不清楚。由于无法衡量战备资源投入的效果―部队执行担负任务的能力，国防部提出维持战备资金的理由也就难以具有说服力。
建立更科学的战备衡量方式
美军战备问题也正处于同样的转折点。包括训练、人员、装备、维护等项目在内的战备开支的攀升，使得国防部在当前预算紧缩的条件下无法维持部队规模。与此同时，数据网络、数据存储和传感器技术的发展，使得美军能够对装备维护利用以及人员使用装备能力等方面的信息进行收集、跟踪和分析。美军似乎正在进入资源限制不断增加、数据范围无限扩大的时代。战备衡量方式也应适应这种环境的变化。
战备衡量方式发挥作用的前提是能够对一些重要问题做出解答，例如战略资源投入将如何影响部队执行担负任务的能力？在这方面，当前的衡量方式难以发挥作用。“战备状况与训练系统”对战备的评估是建立在资源投入的基础上，基本没有考虑到投入对效果的影响。“国防战备报告系统”则主要以战略资源的投入方式为基础，尽管其中也涉及到指挥官对所属部队战备水平的自我评估，但这种主观性的自我评估并不一定能够客观反映部队在作战或训练中的表现。这就如同通过询问教练来判断棒球运动员的比赛能力，而不是跟踪其比赛表现的关键性统计数据。军方需要的是战备情况的数据统计―部队作战能力相关指数的数量测定。
建立在战略基础上的战备衡量方式
贝茨提出的关于战备的三个基本问题―战备对象、战备时限和战备主体，应该能够促进研发以战略为基础的战备衡量方式。战备衡量方式应该能够衡量部队根据战略要求执行担负使命和任务的能力。各部队的使命基本任务清单列出了部队需要执行的任务以及在战略优先计划和作战行动中需要提供的支持。随着战略的发展演变，这些任务也会变化，战备衡量方式同样应该进行相应调整。
战备衡量方式应该源自于整体战略。以某支战术战斗机部队为例，假设根据战略需要，军队将准备进行一场大规模局部战争，包括攻击敌方战斗机和陆基防空系统防卫的军事目标。美国空军某战斗机中队的任务是突破敌方防线实施攻击，然后平安返回基地。使命基本任务包括空对空作战，挫败敌方战斗机防卫，低空导航，投掷炸弹，规避敌方陆基防空系统。在此情况下，战备衡量方式应包括对战斗机机组人员实施空对空作战和低空轰炸效率的评估。评估炸弹投掷能力相对简单，可以对训练中的脱靶情况进行量化。空对空作战技能相对难以客观量化，但仍然可以在模拟空对空导弹发射的作战训练中，通过平面显示数据评估导弹发射是否在确定的发射参数范围内。
基于战略的战备衡量方式的作用是，衡量部队根据战略需要执行使命基本任务的能力。这些衡量方式应具有较高的精确度，而不是简单的是非回答;应在可能的情况下以客观评估为基础，而不是采用“国防战备报告系统”中的自我评估方式。这些评估方式应该能够适应战略、技术和部队的不断变化。 在研发战备衡量方式的过程中不可避免将会遇到的挑战是，必须对定量与定性相结合的要素进行量化。国会每年拨付的防务资源都是按照美元进行量化。对战备水平进行量化，目的是理解和掌握如何对这些资源投入进行最佳分配，从而达到理想的效果―这个问题价值连城，必须掌握衡量产出效果的量化方法。如果不能对战备资源投入的效果进行量化，不能掌握其增减的幅度，也就无法判断资源投入是否充足。正如开尔文勋爵所言：“如果你不能用数字进行表达，那么只能说你知识贫乏和差强人意。”
收集战备数据的层级选择（单兵、部队、联合部队、联军部队），应取决于战略需求和实用性。对于某些部队而言，例如强调飞行员命中目标能力的战斗机部队，单兵战备水平很重要。相比之下，在多兵种联合行动中，更应注重部队或联合部队的战备水平。
训练中的绩效成绩可作为战备数据的来源之一，因为这些训练项目已经对部队执行任务的能力进行了测试，包括完成担负使命的所有保障性任务。在许多情况下，各军种在日常训练中已经对部队战备进行了必要的检验，只需记录、整理、报告绩效成绩即可。例如，在空军战斗机中队轰炸对抗训练中，各部队在各类轰炸项目中进行对抗。在此情况下，国防部需要报告的不是飞行时间和维护保养等战备资源投入情况，而是战备效果。例如平均脱靶率。
定期测试单兵和部队的专业能力，并不能依赖于大规模训练和竞赛活动，因为如果被评估者意识到正在进行测试，其表现可能会发生变化，即所谓的“观察者效应”。例如，为了准备参加大型训练演习，有关部队常常会通过提高训练水平、重新配置人员以及从其他部队借用装备和物资的办法，提高部队战备水平。在大型训练演习活动结束后，由于演习压力和疲劳，以及临时借用人员和装备的返还，这些部队的战备水平将会下降。因此，美军应该定期随机对部队战备情况进行检查测试，尽量做到事先不通知，并且对从其他部队借用人员和装备的行为进行限制。
无论做出怎样的努力，战备衡量方式不可能达到尽善尽美的程度。在实战想定的环境下对部队战斗力的检验结果，并不能完全等同于实际战斗力。战争的结果并非仅仅取决于部队的战备水平。例如在空对空作战中，战斗的胜利往往是包括飞行员在内的多种因素作用的结果，如其他飞机的干扰或者敌方防空系统的能力。此外，部队在战时往往需要担负计划外的任务，可能在此前并未进行过专门训练。战斗结果只能通过实战来评估，战备仅仅是诸多影响因素之一。
鉴于上述原因，战备衡量方式不可能完全准确地预测部队在实战中的表现。我们的目标应该是使战备衡量方式的评估结果尽可能贴近部队的战斗力现状，并且继续对战备衡量方式进行改进和优化。战备衡量方式应达到以下四项要求：一是衡量战备效果而不是战备投入;二是与战略相关联;三是能够做到量化;四是尽可能避免主观性的评估（特别是自我评估）。最重要的是，战备评估方式应该能够解答这一价值连城的问题：如何使军事力量能够最有效地达到根据防务战略所需具备的战备水平？（未完待续）
