2015年新年伊始，养老保险制度改革的步伐突然加快。如今，并轨一事尘埃落定，然而财政缺口的问题却并未解决。甚至，更高的缴费比例预计将带来更大的财政压力。
在此大背景下，如何提高养老基金管理水平，如何统筹账户收支，养老保险制度本身的精细化改革成为无法回避的关键。
改革的成本
今年1月14日，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（简称《决定》），机关事业单位工作人员将同样缴纳社会保险。
为了减少改革阻力，《决定》明确了“改革前与改革后待遇水平相衔接”的基本原则，保证现有机关事业单位工作人员的利益至少不受损失。新人新办法，老人老办法;对于占比最大的改革前参加工作、改革后退休的人员，实行过渡性措施，这是改革难点。《决定》还规定，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金，政府缴纳部分为工资的8%。
毫无疑问，新增支出将带来短期巨大的财政压力。
改革前，机关事业单位的养老金不涉及现收问题，仅涉及现付，也就是财政需要列出一笔支出给机关事业单位人员发放退休金。改革后，养老保险制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合体系，单位缴纳基本养老保险的20%部分和职业年金8%部分成为新增财政支出，需要再列出一笔钱。
因此，此次改革极大地考验着地方财政。人社部社会保障研究所所长金维刚表示，改革以后地方财政的负担问题肯定是存在的：“肯定当期征缴的都需要用于当期支付，尤其是机关事业单位养老保险制度改革更多是靠财政，所以这一块当期肯定不会有积累的，很快就会支付掉。”
针对这一状况，《决定》指出，建立健全基本养老保险基金省级统筹;暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。这种手段，可以一定程度上缓解省内各级政府之间的财政失衡状况，弥补地区差异。
“看城镇企业基本养老保险运行近20年的结果――3万亿元的个人账户空账，就可想象此次并轨后，机关事业单位养老保险必定会是空账运行。”社科院世界社保研究中心副研究员张盈华表示，“空账运行并不可怕，但是从长远角度看，会留下很多问题。”
“做不实”的个人账户
十八届三中全会提出的养老保险改革基本方针是“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户”，这也是《决定》的基本目标。社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，从做实个人账户试点向完善个人账户制度转型，意味着个人账户功能定位的重大改变。
养老保险统账结合模式，初衷是发挥社会统筹和个人账户的二者优势，实现预期稳定和多缴多得。但在昔日的执行过程中，由于地方政府无力承担从现收现付制向部分积累制的转制成本，个人账户缴费不得不用以发放当期养老金，“空账”由此而来。
而从全国来看，直至2013年，养老保险个人账户“空账”已达3.1万亿元。
不仅地方政府“做实”积极性不高，中央的积极性也在消退。郑秉文解释道，各级政府都意识到将财政资金存在个人账户，将变成永远都不可能收回的“沉没成本”。扩大补贴规模，等于将更多的财政资金置于贬值风险之中。
宣告做实养老保险个人账户试点失败的标志性事件，是2010年以来中央财政对辽宁试点补贴处的暂时中止，当期发放的缺口全由辽宁省闲置的个人账户资金补足。
此次，中央不提“做实”而提“完善”，为个人账户转向名义账户制提供了改革的空间，财政部部长楼继伟说道：“名义账户制并不等于是欠账，并不等于空账运行，它是一种可选择的模式。”
名义账户制度的全称为“名义缴费确定型”，本质是在融资方式上实行现收现付制，在给付方式上采取缴费确定型。简而言之，就是个人账户中虽然没有真实资金，但是会记录个人缴费和收益账单，作为未来发放养老金的依据。
郑秉文认为，在目前统账结合框架内，个人账户部分从做实账户转向名义账户，不仅仅是简单的个人账户从实账到空账的转变。“这轮改革是制度升级，是结构调整，目的是增强多缴多得的激励机制，强化精算中性因素。”
分摊改革成本，分到百姓头上？
对于改革带来的财政压力，中央曾多次公开表态以安抚人心。人社部副部长胡晓义曾表示：“实际上，现在养老保险的基本制度模式是现收现付，部分积累，主要是代际赡养的模式，工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金，而是可以做财务上的转化。目前，财务安排上不存在问题。”
然而地方财政的拮据显而易见，这会影响他们推行养老保险改革的主动性与积极性，如此，中央转移支付就成为了解决改革成本问题的关键。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南指出，养老金双轨制改革的思路很明确，“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本。
金维刚也表示，解决这些问题，会通过中央财政转移支付。另外，在职业年金方面，如果是机关事业单位，单位缴费的8%是属于记账式的，并非直接缴费，而是到退休时才兑现，“这也是考虑到地方财政的压力，所以当期缴费的时候，尽可能减少这方面当期的预算和支出。”
同时，在养老金并轨方案被全国人大常委会审议之后，清华大学就业与社会保障中心提出了一套延迟退休方案：自2018年起实施渐进式延迟退休改革，最终使男女退休年龄统一调整到65岁。
经过精算，如果60岁退休，领养老金139个月，就是约11年半之后，才算拿的和交的一样多。如果65岁退休，“回本”的年龄则会超过国人的预期平均寿命。
除了延迟退休方案之外，还有一些关于弹性退休、国企多缴的改革建议，都是出于分摊改革成本，弥补养老金缺口的目的。《决定》相应的实施细则尚未出台，不确定性还有很多。但可以确定的是，许多地方财政压力巨大，只等着并轨与全国统筹来“接盘”。
