摘要：我国非营利组织迅速发展，但存在许多问题，出现失灵现象，在国家政策和社会环境既定的情况下，改善自身监督管理模式成为非营利组织发展的关键。本文以雅安地震捐款事件为例，通过研究壹基金和红十字会的规章制度、监管机构、财务审计、组织结构、组织人员五方面，比较两者监督管理模式差异，从而为非营利组织监督管理模式改进提供现实依据。
关键词：壹基金；红十字会；监督管理模式
非营利组织一方面可以有效弥补作为第一部门的国家体系缺乏效率的缺陷，并且能很好地承接那些“服务型政府”交给社会的职能；另一方面，还可以克服作为市场体系缺乏公平的弊端，进而解决市场的自利问题。但是，非营利组织在发展过程中也会存在志愿失灵现象。尤其是在近些年，一些公益腐败、公益低效和公益异化问题越发突出。这不仅严重损害了非营利组织自身的形象，破坏非营利组织生存和发展的基本环境，而且给经济社会发展造成了损害。
非营利组织的监督管理模式不仅是约束组织运营，防止背离公益性目标的需要，还是弥补非营利组织问责机制缺失的有效途径。本文具体比较分析壹基金与红十字会监督管理模式，从而发现两者监督管理模式的差异所在，为非营利组织监督管理模式改进提供现实依据。
一、壹基金与红十字会监督管理模式的比较分析
非营利组织监督管理模式是指非营利组织主体依法使用各类监管方式、方法对组织、组织行为进行监督管理形成的体系，包括监管法制、监管主体、监管方式、监管内容几个方面。故本文最终从规章制度、监管机构、财务审计、组织结构、组织人员五方面进行比较研究。
（一）规章制度
红十字会内部规章制度则遵循《中华人民共和国红十字会法》，《中国红十字会章程》、《中国红十字会会费管理办法》，各省市、自治区还有各自的相关实施办法。财务方面作为按照《行政单位会计制度》来执行。
壹基金基金会不仅有内部的《壹基金行政管理制度》、《壹基金财务管理制度》、《壹基金项目管理制度》、《壹基金人力资源管理制度》等制度，还要遵循国家出台的《民间非营利组织会计制度》、《民政部关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》的相关要求。
比较《中华人民共和国红十字会法》和《壹基金行政管理制度》。红十字会法简单的从总则、职责、组织、标志、经费与财产这五大方面规定了管理条例。壹基金从办公室规范、采购管理、固定资产管理等15个方面作出规定，同时也有突发性事件预警和应急处理程序、招投标管理及监控程序、信息披露机制这些很有特点的监督管理制度。
（二）监管机构
在非营利组织中，监督机构对决策机构与执行机构的行为和人员工作进行监督，预防出现侵犯组织利益的行为。
中国红十字会没有设立独立的监管机构或部门，由常务理事会和执行委员会负责审议捐款使用情况和经费财务决算。其下属行业红十字会，如商业红十字会也是没有监管部门、没有法人的特殊组织机构。中国红十字会虽然有内部规章制度和理事会，但仍不可避免监管部门的缺失，导致疏于管理，监督不力的现状，是引起信任危机的重要内因之一。
壹基金设立监事会，形成于与理事会，执行委员会三权分立的制衡机制。监事会可以作为非营利组织的专职监督机构，基本职能是以出资人代表的身份监督理事和管理者的经营活动，以财务活动为重点，确保理事及管理者正确有效地行使职权，而不是滥用职权；对于违反法律法规、组织章程及损害组织利益的行为，监事会有权要求纠正。
（三）财务审计
非营利组织的财务管理，不是靠利润动机驱使，而是靠社会使命的凝聚和引导。有效的财务管理可以提高非营利组织的资源整合能力，促进非营利组织的可持续发展。
红十字会的财务审计制度没有采用《行政单位会计制度》，依照行政事业单位的会计报表对其进行审计。无法对繁琐、细小的捐款数目进行分类和核算，不能满足公开、透明的需要。为红十字总会提供财务分析的中央财经大学财经研究所研究员、中国企业研究中心主任刘姝威认为“其（红会）财务审计方式是比较粗略的，只按照收支两条线做审计，主要为了方便国家审计局对财政拨款的核算”。没有透明、及时的报告制度，民众和媒体也无法对红十字会善款使用情况进行监督。
壹基金则采用《非营利组织会计制度》，接受社会监督和专项审计，需定期通过基金会官方网站和新闻媒体向社会公布基金的筹集、管理和使用情况。在壹基金的规章制度中也对信息披露和财务监督制度进行明确的规定。同时，全球四大会计师事务所之一的德勤华永会计师事务所有限公司（Deloitte）对壹基金善款的收支使用进行审记，并定期向社会公布财务报表和审计报告，接受社会和媒体的监督。
（四）组织结构
非营利组织应有完整的机构设置，如监督机构、决策机构、执行机构等组织结构，从而形成权责明确、相互制约、科学决策、协调运转的统一机制。
《中国红十字会章程》规定：中国红十字会的最高权力机构为全国会员代表大会，各级红十字会理事会由会员代表大会民主选举产生，由理事会执行会员代表大会的日常决议。执行委员会为执行机构。每个机构分别对上一级机构负责并接受其监督。同时也包括下属的地方红十字会、行业红十字会、基层组织。“郭美美”事件涉及的的商业系统红十字会属于行业红十字会。对行业红十字会的管理，则是一种业务指导关系，而非垂直管理关系，不参与其干部任免，也未拨给工作经费。
2010年以后，壹基金成为具备独立的法人资格、公募资格的基金会。其机构设置则是非营利组织的常规模式：理事会是最高决策机构，执行委员会行使常务决策权力，监事会围绕“决策、执行、监督”分立制衡的机制，与理事会、执委会共同防范风险。理事会对人员任免，项目决策有最后的决定权。执行委员会通过秘书处管理多个项目部门。监事会及其专职的监督员，对董事、执行人员的行为进行监督。 （五）组织人员
对人力资源进行有效的管理和开发，已成为事关非营利组织运作和发展的重要环节。本文中比较研究的壹基金和红十字会的组织人员指组织中的高级管理人员和一般工作人员，不包括领导集团和志愿者等。
中国红十字会没有在规章制度中提到行政人员的管理，也没有出台专门的人事制度管理办法或问责机制。从人员构成看，红十字会主体是事业编制享受公务员待遇的人员，也有部分合同工和临时工。红十字会分布的区域广，人员需求量大，往往造成了人员良莠不辨，难以集中管理的局面。
壹基金就行政人员管理施行了《壹基金人力资源管理制度》，详细说明员工招聘、培训、岗位调动，调制晋升等过程。《壹基金行政管理制度》则规定了行政人员的的日常行为规范和问责机制。
二、结论与对策
中国红十字会的监管模式，一方面欠缺严格详尽的规章制度，总章程就能适用于所有部门，制度漏洞多；另一方面监督部门缺失，经费问题只需要向理事会负责，没有制度或监管单位能强制约束红十字会对社会公众负责的，导致监管不力，缺少社会信任的问题。在财务审计和行政人员管理方面按照行政单位和事业单位的标准来处理，其制度本身不适用于要求信息公开、透明的非营利组织。红十字会的组织架构不同于一般非营利组织，首先它是免于登记的团体，中国红十字总会属国务院直属的副部级单位。所以在组织结构上与政府有着千丝万缕的关系，这也是导致红十字会“政企不分”现状的原因之一。
壹基金作为具有代表性的民间非营利组织，在内部规章制度方面比较详细，对于财务、人力有专门的制度，监事会作为组织的监督机构，对决策和执行机构能起到一定的制约、监管作用。其组织架构由决策、执行、监督机构三者分立制衡。组织规模相较于红十字会要小，分布范围有限，其影响力与救灾能力与红十字会仍有一定差距。
