一、政府行为的理论基础
依前文所述，政府的行为偏好决定了征地补偿的方向和力度，而政府行为偏好无外乎是对效率和公平目标权衡的结果。因此，基于政府视角的效率和公平是研究政府行为的前提。
(一)基于效率角度的政府行为
从补偿视角看，现有研究以及农地制度安排多强调征地补偿公平问题而忽略效率问题的分析。无论是从损失角度出发给予补偿，还是从市场价值出发给予补偿，也无论是现有的政策导向还是学者对补偿标准的探讨，现有的研究及操作实际都旨在保障被征地农户的利益不受损，强调被征地农户征地前后的经济公平，而缺乏征地制度补偿对社会效率影响的考虑。经济学意义上的效率，需要满足收益与成本之差的利润最大化的条件。如果说征地补偿过程中，失去土地及其所赋予的权益为征地行为对被征地农户所带来的成本，那么政策补偿定位为保障被征地农民维持原有的生活水平，长远生计有保障，则为征地对被征地农户带来的收益，而这一补偿定位只保障了收益与成本之差的利润大于零，却无法保障利润的最大化。从这一角度来看，现有补偿标准对效率考虑不足。
事实上，经济学上帕累托效率分析在分析这一问题时存在重大缺陷，主要表现在帕累托效率基于经济主体间互不相关，各自进行独立决策的假定，而事实上，在利益相关和互动关系中，决策者的行为还会影响到其他局中人利益，进而反过来影响决策者行为，形成互动关系。因此，体现这一相互关系的纳什均衡的效率状态相比帕累托效率更具有现实意义，是对帕累托效率的一种拓展。在这种博弈状态中，局中人依然各自追求自身利益最大化，只不过博弈问题的解则是既反映了人们的利益需求，同时又基于其他局中人策略选择下，通过预测各种策略组合，选择最优策略的过程。因此，在进行征地补偿标准制定中，为实现效率目标，政府既要考虑到各局中人各自的利益最大化选择，同时要兼顾局中人之间的策略博弈。显然，征地过程中涉及到的主要局中人包括地方政府及被征地农户，因此，从各自利益最大化角度出发，双方都会在收益和成本下作出对自身最有利的决策。从双方互动角度出发，地方政府的征地规模受制于被征地农户的投资行为选择，而被征地农户的投资行为又基于对地方政府征地的预期，最终形成一种稳态。
(二)基于公平角度的政府行为
公平是一个古老的范畴，因为价值观念的不同对其理解存在一定的差异。公平归根结底反映的是人与人之间的物质利益关系，最终只能从一定社会的生产关系中才能得到解释(王春福，2006)，0237正因如此，征地过程中，公平的补偿标准必然要从多方利益主体视角以及各利益主体之间的利益关系出发加以解释。
(三)基于公平与效率的政府行为
福利经济学的核心概念是社会福利水平，即社会总体状况的好坏，其中包括了对公平和效率两方面的考量。其典型观点包括功利主义、罗尔斯主义、折中主义和平均主义。除了平均主义完全否定了效率的存在外，其他三种观点都在效率和公平上赋予了不同的权重。如果说社会福利水平的提高是对效率问题的回应，那么谁的福利水平的提高则是对公平的度量解答。关于受益主体的界定，罗尔斯主义强调社会劣势群体，赋予穷人效用改进的权重为无穷大，认为贫困个体的效用改进是整个社会福利增加的来源。以边沁、密尔等为代表的功利主义公平观以个人利益为出发点(自利原则)，以最大多数人最大幸福(功利原则)为原则，认为因私人利益而损害大多数人利益是不可取的。
显然，罗尔斯主义以境况最差的个体的效用来衡量整个社会的福利具有天然的片面性，难以对大多数群体起到激励作用，不利于整个社会福利的改进。相比之下，最大化最大多数人的功利主义公平观更符合现实逻辑。这是由于，政府在具体政策选择时，应以整体的社会利益作为出发点，在无法兼顾每个个体利益最大化的现实选择下，以最大化最大多数人的利益是一个退而求其次的较优选择。此外，由于在征地过程中，地方政府的利益诉求与大多数未被征地农户利益保持趋同，因此，该理论也较好地避免了政府打着谋求最大多数人最大利益的口号作出有利于自身利益最大化的行为。
二、结论及不足
(一)对模型结论的解释
本文从政府行为角度出发，从公平和效率着手，并以政府征地用于公益性项目为例，构建农户征地补偿标准的理论模型，并与流行的市场价值补偿标准进行对比。研究结果显示，当政府行为是以追求最大多数人的最大利益为目的时，低于市场价值的补偿是既满足公平也满足效率原则的征地补偿标准。
模型结论为政策制定者提供了参考。在征地补偿实践中，征地补偿应以市场价值为补偿上限，以农地原有使用用途下的产值作为补偿下限。尽管许多学者都呼吁要提高农地征收补偿标准，以保护被征地农户利益。然而过高的补偿标准，一方面使未被征地群体负担较高的税负，另一方面，会使被征地农户形成过高的征地补偿预期，进而发生抢种栽种等道德风险。不仅如此，由于农地经营比较利益低，而补偿价格高，对于农民而言，等待征地就是一种理性选择，从而淡化保护农地意识。因此，政府还应该进一步释放保护农地，减少征地数量的信号。此外，由于农地具有较强的正外部效应，这就要求政府应将土地非农化收益的一部分让渡给未被征地农民，用于对农地经营活动的补贴，只有当农地经营成为农民的财富来源时，农民才能正视征地制度，积极地保护农地。
(二)模型设定存在的问题
由于本模型的构建是建立在一系列严格理想的假设条件下，因此，一定程度上偏离了中国实际，对现实的指导意义存在一定的局限性。主要表现在:一是，假设条件中将农户置于无知之幕下。这一假设条件的设立是为了保证各农户不因自身所处的境况而做出利己的决策，而现实中这一假设很难实现。二是，模型假设要求政府征地全部用于公共品提供，而现实中，政府征地相当比例是用于非公益性用地。三是，模型主要考察了平行间的利益关系，具体而言是未被征地群体、被征地群体间的关系，然而，各个群体内部仍然存在错综复杂的关系，如被征地群体间，对农地依赖程度高的和对农地依赖程度低的农户的补偿问题未曾体现。四是，尽管模型结论表明低于市场价值的补偿是最优补偿，但是至于低到什么程度的问题没有解决。
尽管模型设定存在若干问题，但是上述部分问题在当前条件下可以化解。在问题一中，尽管农户无法处于无知的面纱下，决定同一的且令所有农户信服的补偿比例，但是由于模型结论中理想状态下农户的补偿比例介于0-1之间，因此，政府而非农户决策不失为一个次优选择。另外，这一模型的设定并非完全脱离中国实际。不同于西方国家，由于我国存在较少的政府土地被征收的问题，因此政府与其他未被征地人处于同样的状况，以最大化最大多数人利益的模型构建满足了政府利益与最大多数人利益的契合，因此政府会主动做出最大化最大多数人利益的征地补偿决策。而且，在政府难以满足全体所有人利益保障的同时，一定程度上的放弃少数人利益而满足大多数人利益在某种程度上是满足帕累托改进的，但这并不意味着将少数被征地人利益置于不利地位，事实上，这种制度设计结果相比之前的补偿制度标准而言有所提高，因此对于少数群体而言也是有利的。
