摘要随着市场经济发展，社会对高素质技能型人才的需求越来越多，担负着培养技能型人才的高职院校内部行政管理体制存在着诸如党政职责不清、行政权力与学术权力界限模糊、院系二级管理不协调、绩效考核措施不全面、法规政策不完善等各种各样的问题。结合诊断改进和优质校建设，大力改革内部行政管理体制机制，推动职业教育健康发展成为必然。
关键词高职行政管理研究
高职教育为社会进步和经济发展起到了巨大的推动作用，发挥了强大的服务功能，“服务经济社会发展能力显著提高。职业院校每年输送近1000万技术技能人才，开展培训达上亿人次”。[1]纵观职业教育发展历程，不难看出，高职院校已经驶进发展快车道。伴随着高等职业教育的快速发展，高职院校特别是公立高职院校内部行政管理问题更为明显和突出，成为影响高职院校发展亟须解决的问题之一。
1高等职业教育的发展态势
1.1政策法规不断完善
早在1985年，党中央就提出了发展高等职业技术院校的要求，全国各地迅速掀起了高职教育浪潮，高职院校进入发展的快车道。之后，各级各类新型高职院校展露头脚，在很短时间内迅速适应社会和经济对应用型技术型人才的需求，在社会生产中得到认可，良好的声誉遍布全国。《职业教育法》和《高等教育法》的出台，从法理的角度支持了高职教育的发展，催化了高职教育发展进程。全国第四次职教工作会于2002年召开，提出建立分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的多元办学格局。至此，高职教育发展的基本政策和总体改革方向确立。教育部制订《职业院校管理水平提升行动计划(2015-20
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8)》，是教育部在新时期提高职业院校治理水平、完善治理结构、推进依法治校的重要举措。
1.2职业教育发展硕果累累
“2014年，全国共有职业院校1.32万所，年招生946.83万人，在校生2809.53万人。中职毕业生就业率达到96.69%，连续9年超过95%。高职毕业生就业率91.5%，连续3年超过90%。中国选手参加世界技能大赛实现金牌零的突破。职业院校毕业生成为推动经济转型升级和大众创业、万众创新的生力军”。[2]我国的高等职业教育发展势头强劲。
2公立高职院校行政管理存在问题及原因分析
2.1学校内部二元权力结构矛盾突出
《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。[3]政府的权力和责任是非常明确的。如何理解和把握党委领导下的校长负责制成为一个矛盾突出的问题。有些高校对党委领导和校长负责的界限无法厘清；有些高职院校把党委领导理解为党委管理，认为党委就是全校的管理机构；有些高职院校以党政联席会取代院长办公会，结果议而不决，决而不行。党委会职责和院长办公会职责不清在公立高职院校表现较为突出。如何解决传统的经典二元权力结构矛盾，成为高职院校发展中的迫切问题。
2.2行政权力过度放大
教育部部长袁贵仁指出，“高等教育‘行政化’倾向表现在两个方面：一是政府对学校管理的‘行政化’倾向；二是学校内部管理的‘行政化’倾向”。[4]高职院校的功能和任务是培育有用人才的，从本质上来讲应该属于教育机构和学术机构，应该按照职业教育规律和学术要求进行管理。但事实上“‘机构设置政府化’己经成为高校六大司空见惯的现象之一”。[5]学校组织结构一般与上级主管部门相对应，凸显行政化，体现不出来高等职业教育规律和教学要求。职能部门的管理者总是以"官员"身份进行管理，忽视了为一线教师服务功能，人浮于事、官僚倾向严重。二是有些学校的主要领导缺乏教育经历。
2.3院系二级管理部门之间职责不清
“所谓二级管理，是以分权为特征，在组织统一领导下，将事权、财权和人事权等让渡二级组织，形成组织各层的责、权、利相协调，组织目标与部门目标相统一，增强组织灵活性和适应性的一种组织管理模式”。[6]但在出台相关制度时，权力部门主观上存在一定的模糊性，制度内容不规范，过于笼统，具体措施和可操作性不强，不能形成有效的引导合力。由于责任不明确，权责不对等，学校内部各类行为主体的行为甚至出现相背状况。扁平化的二级管理沦落为一种形式，二级院系仅仅成为一种办学实体，主营教学和学生管理等。这是当前高职院校院系二级管理中存在的最突出的问题之一。二级院系的党组织承担着政治核心的角色，主要是监督保障权力运行，而缺乏对行政权力制约。部分高职院校虽然实行了院系二级管理，但是没有很好的制订甚至缺乏相应的管理制度，与学校发展步调不一致，二级管理制度体系不完善甚至规章制度之间内容有冲突、起矛盾，无法形成强有力的制度保障，职能部门和系部之间执行的政策不一致，政策打架现象时有发生，影响了行政管理效率。
2.4学术事务行政化
由于传统原因，行政权力在高职院校一般处于统领的强势地位，学术权力则服从于行政权力，加上高职院校学术研究的基础薄弱，更谈不上充分使用学术权力。高职院校认为学术研究是本科院校的事情，高等职业教育主要是培养技能型人才，不需要科学研究，有的学校根本没有成立学术委员会这样的组织，有的学校始终依靠行政手段替代学术委员会功能，造成学术事务行政化。有的学校虽然设立学术委员会，但有名无实，沦为“摆设”。有的学术委员会组成人员包含大量行政管理人员，倒逼高职院校的教学、科研等学术活动“行政化”。二级院系学术组织更为薄弱，发言权和决策权和教师们少有关系。多数学者认为，“过度‘行政化’已成为当前诸多教育问题的总病根，必须尽快将其革除”。[7]
3解决公立高职院校内部行政管理问题的建议
考虑到高职院校现实情况，我国公立高职院校未来框架应该更具中国特色，符合中国国情，必须建立在坚定的政治基础之上，充分发挥党委领导下的校长负责制，将发展决策、事务执行、全程监督紧密结合在一起，形成一种全新的学校治理模式，即：党委政治领导，董事会民主决策，校长集中管理校务，教授自主治理学术的内部治理模式。“明确划分所有权、决策权、政治权、办学权、学术权等的边界，完善各权力主体之间的制衡机制”。[8]河南省提出，到2015年，全省高校要达到“一校一章程”的目标。这就是要用法律法规和章程来约束和规范大学内部权力运行的重要方法之一。
（1）完善党委领导下的校长负责制。一是正确理解党委领导下的校长负责制的含义和职责范围，充分发挥校长的执行作用。二是建立党政沟通与磋商机制。通过沟通增进理解。三是扩大决策过程的民主参与。
（2）建立健全学术组织。高职院校属于大学教育序列，无论培养的人才定位在什么水平和方向，高职院校的教育都脱离不开学术发展和研究。因此，高职院校首先要建立学术委员会，推进“教授治学”“专家治教”。二是建立学术章程，规范学术委员会的责任和行为。
（3）完善内部管理结构。一是实施横向“大部门制”机构。解决由于职能部门多造成的职责和权限的重叠、交叉、冲突等紊乱现象，提升行政管理效率，释放管理效能。首先要明确“大部门制”的设计原则：即去“行政化”原则，遵循高职教育规律，权责一致原则。其次，要根据“大部门制”整体思路来确定内部机构的设立。最后，要清晰科研机构的设置。二是实行纵向“扁平化”分层管理。合理划分院系二级权责，管理重心下移，做到责、权、利相一致。同时，建立权力运行监督机制。
（4）推进依法治校。依法治校是高职院校发展的必经之路，也是保障日常教学和管理不可缺少的手段。国家的法律法规、学院的规章制度对于教育教学工作具有重大意义和约束规范作用。因此，高职院校要结合自身实际情况，建立完善管理制度，推进依法治校顺利开展。
（5）建立灵活的薪酬制度。完善可行的薪酬制度是激发教职工工作积极性的重要措施之一，我国部分高职院校已经积累了很多优秀经验可以借鉴。包括发达国家的高职院校管理人员工资制度的成功经验都可以拿来使用。我们可以根据不同地区的发展状况，特别是要结合当地经济发展水平，制定与相关的岗位、地区、工种相配套的津贴制度。着力解决倦怠问题。
4结语
高职教育事业的重要性不可动摇，而良好高效的行政管理系统不可缺少。根据我国各地高职院校发展的总体情况和不同水平，我们有必要从制度建设、结构调整、权力运行、绩效考核、薪酬差异等方面，思考解决公立高职院校的内部行政管理问题。加强公立高职院校内部行政管理问题研究，才能推进高职教育快速健康发展，为国家培养更多合格的应用型技术人才。
参考文献
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[2]葛道凯.为全面建成小康社会决胜阶段提供人才支撑
[3]欧阳淞.高等学校实行党委领导下的校长负责制的实践与思考[J].红旗文稿,2011
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[4]袁贵仁.逐步取消学校行政级别和行政化管理模式.
[5]袁祖望.高校若干司空见惯现象剖析[J].高教探索,2001
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[6]王岚,张旭翔,卢勇.论高职院校二级管理的关键环节与突破[J].中国成人教育,2015
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[7]阙明坤.高校“去行政化”关键在于建立现代大学制度[J].教育与职业,2010
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[8]董仁忠.高职院校治理结构研究[J].教育发展研究,2011
(7):39.高教论坛
