摘 要 转型期基层社会问题越来越复杂，基层政府治理能力面临考验与挑战。本文通过分析农村公共文化服务体系构建中出现的各种问题，聚焦基层政府治理不足之处，并对其加以论证分析，最后探讨了基层政府治理创新的现实途径，提出了推进绩效型政府建设，开展基层政府公务人员能力建设等对策思考。
关键词 基层政府 治理 公共文化
基金项目：本文系安徽大学科研训练创新项目：农村公共产品供给与基层政府管理创新研究（kyxl2013049）之阶段性成果。
作者简介：郝逊超、吴双延，安徽大学社会与政治学院政治学与行政学专业2012级本科生；王建文，安徽大学社会与政治学院副院长、副教授、硕士生导师。
随着社会经济的发展和城镇化的迅速推进，我国的基层社会日益成为多种利益冲突的多发场域。由于两极分化、贫富矛盾加剧，再加上基层政府的权利设租、寻租以及与民争利，转型时期我国基层社会各种矛盾明显增加，矛盾形态由原来的隐蔽发展到暴露、由单一发展到叠加，矛盾程度亦是由浅向深、由表层性向沉淀性转变。期间，基层社会的运行方式、社会结构及人们的生活方式都发生了较为深刻的转变。而基层政府作为基层社会事务的重要治理主体，客观上需要构建行之有效的新型政府社会治理体系，以适应社会经济的变革需要，进一步推动社会经济的发展进步。政府履行社会管理职能的过程亦是其自身职能的调整、改革、再建构的过程，是转变其治理角色、治理结构及治理方式，是其实现合法化过程。从这一层面上来说，基层政府治理创新是推进基层社会事务治理改革与创新的前提条件和基本保障。
转型期我国基层社会问题越发突出，主要表现在提供基层公共物品与管理社会事务这两个领域。在基层，公共事务的多样性及其问题的复杂性以及因公共财政支持的有限性而引发的财政权与事务管理权之间的矛盾，在一定程度上使基层政府在提供公共物品层面更加有难度。而在管理基层社会事务的过程中，随着公共事务大量下沉到基层地方，文化、人口、环境、社会保障、卫生医疗等一系列社会事务的管理问题在基层社会日益凸显，基层地方社会已渐渐成为多元利益碰撞之中心。此外，由于脱胎于传统计划经济下的单位制，基层社会管理仍是一种政府主导的管理模式，中国的政府过程在纵向上的“末梢”不是基层的一级地方政府，而是基层政府的非政府“延伸”，这就使本应是自治的领域仍然存在政府的身影，甚至完全成为政府行政末梢的延伸，突出表现在，基层自治事务被行政事务大量挤压，基层工作者每天必须应付来自上级政府千头万绪的行政任务，而无暇顾及基层本身的自治事务，社区居民需求得不到及时回应，社区自身发展也受到影响。
概括而言，基层政府在治理基层事务的过程中所面临的问题与挑战主要来自于两方面：一是制度结构方面，既有的单一固化的制度安排已经不能适应当前经济社会发展的要求，忽视了制度的复杂性、多样性和动态性特点以及制度环境对制度安排的影响；二是行为主体方面，行为主体既包含纵向层面的基层政府与地方政府、中央政府，也包含横向层面的基层政府与市场企业、社会组织等，行为主体间关系和互动都会受到各主体的行为逻辑影响。基层社会制度结构及环境的复杂性以及行为主体的多样性，使得现有的制度安排及基层事务治理模式难以有效的解决所有问题。所以，基层政府要实现基层善治必须进行一系列的改革创新。
基层政府治理的目标是实现基层社会的善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。现阶段，我国农村基层作为一级政权组织，其具备一般广义上的政府所共有的职能，即调节经济的职能、监督市场的职能、管理社会事务的职能及提供公共服务的职能。随着基层社会事务的日趋复杂，基层政府管理基层社会事务与提供公共服务的责任也日益重大。所以，本文主要从农村公共文化服务体系构建的角度来探讨基层政府如何实现其治理创新。
农村公共文化服务体系是指：满足农村公民公共文化需求，保障农村公民基本文化权利的公共文化产品生产和服务体系。其构成内容主要包括：农村公共文化服务的主体和对象；农村公共文化产品与服务的内容和提供方式；农村公共文化基础设施；农村公共文化服务的人才队伍；农村公共文化服务的资金投入机制。制度的合理性、政策法规的健全程度以及监督机制的有效性是完善农村公共文化服务体系支持和保障。农村公共文化服务具有公共性的特征，它的这种公共性决定了这种公共文化服务体系的建设与发展与基层政府密切相关。基层政府是我国农村公共文化服务体系的投入主体，建设主体以及管理主体，它在基层公共文化服务体系建设过程中承担着最主要的责任。
目前，我国在农村公共文化服务体系构建方面主要存在以下问题：一是对农村公共文化服务体系建设的资金投入不足；二是农村公共文化服务中的服务客体存在农民群众接受公共文化服务的积极性不高、参与性差，服务内容及形式与农民群众需求脱节，服务产品供应资金投入不足等问题；三是农村公共文化服务人才短缺；四是农村公共文化服务体系建设存在诸如建设与使用脱节、形势与内容脱节等现象；五是农村公共文化服务体系建设地区发展不均衡。以上问题的产生与基层政府的治理有着密切关系。首先，基层政府认识不足。一些地方领导没有形成大文化的共识，未从经济与文化协调发展的高度上去认识文化工作的重要性，对文化工作重视不够、支持不力。其次，基层政府在这方面的财政投入偏少。长期以来，在农村公共文化服务体系的建设过程中，都是以政府投入为主，但是基层乡镇政府在对农村公共文化服务体系建设上的投入却是心有余而力不足，乡镇因财力薄弱，对文化的投入普遍削减。再次，相关政策、机制不规范。我国尚未建立完善的相关政策法规体系，同时，相关的监督管理体制缺失。最后，主导主体错位。农村文化活动的手段过于简单，形式陈旧，同时活动内容缺乏创新，对群众缺少吸引力，难以较好地满足和适应农村群众的文化需求。 我国农村公共文化服务体系构建中存在的问题与基层政府治理能力之间存在着共通之处。第一，基层政府认识不足，对公共文化建设的投入偏少，这本身就是基层政府政绩观的表现。长期以来，我国坚持以经济建设为中心，地方经济发展程度也成为公务人员政绩的最主要衡量标准，是其升迁的考核标准和目录。为此，公务人员将主要精力投入在如何促进经济发展上，难免忽略了其本身服务社会的职能。第二，农村公共文化服务人才短缺，这在基层政府中也有体现。目前我国基层干部大部分存在年龄结构老化、能力素质弱化，民主管理能力不高、服务意识还没有确立等问题，这些因素影响了基层事务善治的实现。第三，农村公共文化体系相关机制缺乏，这可以追溯到基层政府配套管理体制机制不健全的问题。基层政府在治理基层社会公共事务的过程中，缺乏监督机制，政绩评价体制也不完善，同时，现行财政体制难以科学合理地对社会资源进行分配。俞可平教授提出了善治政府的七个治理理念，即合法、透明、责任、法治、回应、有效、稳定。这七个政府善治理念，也成为分析政府治理的基本价值取向。而基层政府要实现基层社会事务治理达到善治，这七个理念是很好的分析视角。
首先，推进绩效型政府建设。我国现行的非零基预算制度使得中央到地方各级政府部门皆在想法设法扩大其财政预算基数，能否争取到更多的财政预算、项目拨款等，成为部门负责人行政能力的重要衡量标准。这种预算导向型的政绩观极为容易滋生机会主义的政绩观。而绩效型政府注重进行成本――效益分析，是以治理公共事务的绩效作为财政预算的基本依据。进行成本――效益分析有利于降低治理的成本，提高公共事务治理的效率，缩减基层政府治理的流程，提升基层公共服务质量。建设绩效型政府要求基层政府改变以往政府部门自己评价自己的做法，要拓宽基层民众政治参与途径，规范政府绩效评价指标及程序，引入第三参与政府绩效评价，完善绩效评价体系。
其次，加强基层政府公务人员能力建设。目前，基层干部在年龄、学历、能力、服务意识等方面或多或少存在问题，所以，必须着力提高基层政府公务人员的行政能力。当前，基层政府需提高公务人员的准入门槛，制定科学合理的考核体系；还需增强基层公务人员的服务意识，真正做到为人民服务。
再次，加强农村基层自治组织建设，还权于民。组织化程度低成为中国农村发展的瓶颈，可以说，农民组织化发展有多快，农村经济发展就有多快。农村基层政府治理的突出优势在于其接近所治理的群众，但是，能参与政府管理的却仅是少部分，很多人没有参与管理的权利这势必会削弱基层政府的效率。在基层还权于民需要加强农村自治组织的权威及自治能力，提高基层自治组织的管理能力，加强对村委会选举工作的工作人员的培训指导，提高村民的参与意识、主人翁意识。同时，健全村民代表会议制度，规范相关程序，定期对村干部进行培训。另外，还需加强基层自治组织的民主建设，加强投入与宣传，提高村民民主政治的意识。
最后，鼓励“第三部门”的发展，以实现治理主体的多元化。在基层事务的治理中，要鼓励支持为基层社会提供各种公共产品与公共服务的带有公共性、社会性、公益性的非政府组织、社区组织、公民自治组织、非营利组织等第三部门的发展，他们是对基层政府公共行政的重要补充。这不仅有利于处理复杂的农村社会关系，满足基层群众的多样需求和偏好，还能弥补基层政府财政投入不足的问题。
基层政府处于基层事务管理的第一线，对基层的经济、文化、政治及社会发展起着重要的作用，基层政府在创新其治理方式、实现基层事务的善治之路上还任重道远。本文从基层公共文化体系构建的问题出发，引出了基层政府自身的不足，通过提出推进绩效型政府建设，加强基层政府公务人员能力建设等对策思考，意图达到提高基层政府治理能力，实现其治理创新的目的。
