WTO法律解释的申诉方利益取向
一、问题的提出
争端解决机构的“法官”在解释WO规则时，经常处于既无相关指导性解释可供援引，又无“先例”可供参考的尴尬境地。在这种情况下，就产生很多问题，例如，“法官”是否拥有解释的自由裁量权？裁量权的空间有多大？依据什么原则予以解释？如何保证解释的客观性？等等。所有这些衍生性问题指向的核心其实只有一个——如何保证WO法律解释的中立性，特别体现在如何保证国际贸易自由价值与非国际贸易自由价值之间的平衡。 上诉机构在印度诉美国影响羊毛衫与内衣进口措施案的报告中也认为，DSU第3.2条不支持专家组或上诉机构通过澄清WO协定中的现有规定在解决某一特定纠纷之外制造法律。上诉机构亦在日本酒税案中指出，否定司法积极主义的原因在于：“WO是一个条约—契约的国际形态。成员方为了获得他们期待的利益，必须按照他们在WO 协议中作的承诺行使主权。” 但事实上，专家组或者上诉机构的“法官”在解释WO法时难以保持中立，相反，存在大量司法造法行为，而且这些司法造法行为经常导致诉讼结果有利于申诉方，使得国际贸易自由化进一步扩张。纵观WO争端解决机构数十年以来的司法实践，处理问题无非是国际与国内双重路径，即在每一项争端中，基本上都会涉及WO规则的解释、审查和相关成员国国内立法的解释、审查这两方面。WO法律解释采取申诉方利益取向的主要表现也包括这样两个方面：一方面，在审查争端所涉WO规则并需要对其解释时，形成对申诉方有利的有效解释原则为主、对申诉方不利的疑义从轻解释原则为辅的解释格局，诉讼结果向申诉方倾斜。此外，上诉机构对有效解释原则的歧视性运用强化了对申诉方的倾斜。另一方面，在审查争端所涉国内法并对其进行解释时，WO争端解决机构对被诉方据以辩解的国内法解释的效力作严格限制。对国内法院司法解释、行政解释、官方声明以及立法历史等各种形式的国内法解释的效力都进行严格限定，大大提高了被诉方使用国内法解释据以辩解的难度，从而使诉讼结果有利于申诉方。 有效解释原则和疑义从轻解释原则正是这样两项在适用效果上出现尖锐冲突的国际条约解释原则。在条约术语含义不清、出现分歧的时候，根据有效解释原则，应该适用使条约的每个术语都有效的原则，对成员国的义务累加适用，在扩张条约适用范围的同时限制了成员国法的适用空间，因此，在出现疑义时，使用有效解释原则通常会产生疑义从重的效果。相反，根据疑义从轻解释原则，在出现两种以上可能的解释时，应该采用成员国负担较轻的方式进行解释，在收缩条约适用范围的同时尊重了成员国法的适用空间，因此，在出现疑义时，使用疑义从轻解释原则通常会导致条约的某一条款或者术语“无效”[1]。这种交叉效果的视角表明，有效解释原则和疑义从轻解释原则本质上是互相排斥的，所以，就其对胜诉率的影响而言，有效解释原则可以增加申诉方的胜诉率，而疑义从轻解释原则则会降低申诉方的胜诉率。虽然WO文本并没有明文规定这些解释原则在适用时的排序，但是，在WO司法实践中，争端解决机构奉行的是以有效解释原则为主、疑义从轻解释原则为辅的方法；并且上诉机构对有效解释原则进行歧视性运用，依据对诉讼结果的影响将文本中相同的文字作不同效力的解释，使诉讼结果进一步向申诉方倾斜。 （一） 有效解释原则为主、疑义从轻解释原则为辅的方法在立法上予以确定但是，与有效解释原则相反，《维也纳条约法公约》并没有包含疑义从轻解释原则[4]。就整个WO协定尤其是DSU的规定而言，除了《反倾销规则》第17.6条有间接涉及外，没有任何一个条款涉及疑义从轻解释
原则。与《反倾销规则》第17.6条有关的两个文件的执行情况进一步表明，WO争端解决机构采用疑义从轻原则解释《反倾销规则》第17.6条是一种非常特殊的安排。其一，《关于审议<关于GA1994第6条的协定>第17.6的决定》要求在3年后对此条款进行审议，以便考虑是否普遍适用该审议标准。但是，在该条款实施3年后，这个决定从未被执行。其二，在《关于根据（关于实施GA1994第6条的协定）或（补贴与反补贴措施协定）第五部分争端解决的声明）》中，部长们认为需要对反倾销和反补贴措施引起的争端采取一致的解决办法。在实践中，WO裁判机构似乎对这一声明不感兴趣，在美国热轧铅秘碳钢产品案中，专家组就明确拒绝了将《反倾销协议》第17.6条所规定的更加尊重被诉方政府的审查标准应用到反补贴措施案中。 （二）有效解释原则为主、疑义从轻解释原则为辅的解释格局在司法实践中反复出现 从司法的角度看，有效解释原则在争端解决实践中的运用非常广泛。上诉机构从美国标准汽油案开始，就使用有效解释原则来协调WO各协议及各条文之间的内部冲突，而且当事国也经常使用有效解释原则来论证其措施的正当性。在DSB通过的报告中，上诉机构基本贯彻了有效解释的精神。如果专家组没有遵循这一原则而作出了“无效”的适用和解释，上诉机构总是在回顾《维也纳条约法公约》的解释规则后耐心地予以纠正。阿根廷鞋类保障措施案就是典型例证。在阿根廷鞋类保障措施（欧共体）案中，上诉机构改变了专家组的如下裁决：《保障措施协定》“明确地省略”了GA第29条关于“不可预见情形”的要求，这意味着谈判者并不试图要求在保障措施争端中认定“不可预见情形”。上诉机构称：专家组的这一方法“未能对WO协定的所有相关条款赋予其意思和法律效果，这违反了条约解释的有效性原则”。这一裁决为美国条形管案的专家组所援引，后者称：“正因为第23条的一些规定被《保障措施协定》所复制，这本身并不意味着其他的条款对各成员停止生效。”之后，专家组在加拿大专利条款案中重申：有效解释原则反映了解释的一般原则，要求按照给予条约所有条款意义和效力的方式解释WO法，对任何一个条款的解释不应导致另一条款无效。专家组在有关美国《综合拨款法案》第211节的案件中将有效解释原则识别为解释的一项一般性规则，要求条约的所有术语都必须被解释成有意义的、有效的。之后，专家组和上诉机构在大量的案例中都明示或者暗示地提及了有效解释原则。可以说，除了少数案件适用疑义从轻解释原则之外，其他案件凡是需要对WO法的模糊和空白之处进行解释时，基本上都采有效解释原则。 相反，WO争端解决实践中适用疑义从轻解释原则来解释WO法的情况比较少见。上诉机构在欧盟荷尔蒙案中解释《实施卫生与植物卫生措施协定》第3.1条时认为：“我们不能轻易地认为自治国家试图施加给他们自己更繁重的，而不是与这些标准、指南和建议的强制性规定相符合的负担更小的义务。”为了对此进行进一步的说明，上诉机构在这一段裁决的注释中对疑义从轻解释原则作了特别说明：“疑义从轻解释原则适用于条约解释中，是对国家自主权的尊重。如果一个术语的意义是模糊的，该术语应该被解释成对成员国施加较轻的义务，或者是对国家属人属地管辖权限制较少的方式。”从WO成立至今，进入WO争端解决程序的案件已达400多起，但是，在这400多起案件中，除了欧盟荷尔蒙案之外，明示或者暗示援引疑义从轻解释原则的只有3件上诉机构报告，10件专家组报告和4份政府提交的材料，这些援引材料所涉争议重叠，并且援引成功的很少。 可见，无论是WO协定引申性的立法解释，还是WO争端解决机构的司法实践，都体现了以有效解释原则为主、疑义从轻解释原则为辅的解释方法，这意味着条约解释原则对申诉方的倾斜。 （三）有效解释原则的歧视性适用对被诉方更加不利 除了总体上采用有效解释原则为主、疑义从轻解释原则为辅这种解释策略外，WO争端解决机构还会歧视性地运用有效解释原则，依据对诉讼结果的影响，将文本中相同的文字作不同效力的解释，进一步向申诉方利益倾斜——如果被适用的WO规定有利于申诉方，WO争端解决机构会将其解释成具有法律效力或者具有更高法律效力；相反，如果被适用的WO规定有利于被诉方，WO争端解决机构会将其解释成没有法律效力或者具有较弱的法律效力。 例如，《关于根据（关于实施GA1994第6条的协定）或（补贴与反补贴措施协定）第五部分争端解决的声明）》规定：“就与反倾销协定……或者是……反补贴协定有关的争议而言，部长们认识到有必要使与反倾销措施或反补贴措施相关的争议的解决互相协调（e need for e consisen resoluion of dispues……）。”《建立世界贸易组织协定》序言规定：“本协议各成员承认其贸易和经济关系的发展，应旨在提高生活水平，……为持续发展之目的扩大对世界资源的充分利用，保护和维护环境，……从而决心建立一个完整的……多边贸易体系。”这两个声明中的关键词语“recognize”和“recognizing”以及“consisen”和“inegraed”几乎都是一样的，但专家组和上诉机构在适用有效解释原则对其进行解释时却采取了截然不同的态度：在声明对申诉方不利时，将其效力弱化为仅具有激励性质，而当声明对申诉方有利时，将其效力强化为具有法律约束力。 美国热轧铅秘碳钢产品案涉及《关于根据（关于实施GA1994第6条的协定）或（补贴与反补贴措施协定）第五部分争端解决的声明）》效力的解释，而美国虾龟案涉及《建立世界贸易组织的协定》序言效力的解释。对比这两个案件，就会发现WO争端解决机构的解释逻辑恰恰是相反的： 对比这两个案件可以发现，即使用同一种解释方法对字面相同、意思相近的规范用语进行解释，也会因为对诉讼结果所造成的不同影响而进行歧视性解释，虽然形式不同，其内在的价值取向却是一致的，都是朝着对申诉方有利的方向解释。 三、严格限制成员国国内法解释的效力 成员国对争议措施的国内法解释主要包括国内司法解释、行政解释、政府官员的声明和相关立法史，WO争端解决机构在是否承认与接受成员国的国内法解释时，采取了严格限制的态度。这种态度固然有一定的合理性，但客观上产生了有利于申诉方的效果。 （一）对成员国国内司法解释的控制 在对待国内司法解释的问题上，国际司法审查机构通常采用同一解释原则，对国内法院的司法解释进行严格限制，只接受与国际法义务相符的国内司法解释。 在WO司法实践中，对国内司法解释采用同一原则最早正式出现在欧盟诉美国1916年法一案中。在该案中，专家组注意到，申诉方和被诉方都依据美国法院的判例来证明自己的主张。在考虑与1916年法相关的判例法时，专家组认为：我们回顾国际法院在Eleronica Sicula S.p.A.（ELSI）案中援引了国际常设法院关于巴西贷款案——美国也提交了其国内法院判例——的裁决，并且认为当国内法的某一问题的确定对当前法院所审理的案件的判决结果具有根本性影响时，法院应该权衡国内法院的司法判决，如果司法判决是不确定的或者观点分散的，那么法院应该选择它认为最能与国际法相符的解释。我们完全意识到我们的任务在于澄清涵盖协议中的条款以决定国内法是否与相关的WO协定相符。我们也意识到在巴西贷款案中，PICJ被要求将国内立法适用于发生争议的案件。不过我们认为，DSU的文本和上诉机构的司法实践都没有阻止我们在国内法院的判决不确定或者分散的时候去权衡国内法院的判决。这并不是说要求我们发展出对美国法的独立解释，而只是简单地要求我们从解决我们所面临的争议的必要性出发，从所有的国内法院判决中选择出与国际法义务最相符合的解释。 除了欧盟诉美国1916年法一案之外，还有相当多的WO争端解决程序都适用了这种解释方法。 （二）对成员国国内行政解释效力的控制 成员国国内不同法院对同一部法律法规的解释可能会不同，相反，行政系统由于其高度的垂直领导关系，对同一部法律法规的解释相比较于司法解释会更加统一。但是，行政解释虽然统一，其法律效力却具有不确定性，因为统一的行政解释有可能因为日后受到国内法院的司法审查而被推翻。 在国际贸易纠纷中，国内行政解释的典型例子就是行政机构根据本国的反倾销法和反补贴法作出的大量反倾销措施裁定、反补贴措施裁定，这些裁定证明了行政部门对于相关法律法规的理解。行政机构对国内措施所作的行政解释的效力从根本上取决于WO的司法审查标准，因为WO司法审查标准集中表现为专家组和上诉机构对行政机构所确定的事实问题和法律识别问题效力的判断。除了《反倾销协定》（ADA）第17.6条的规定外，WO文本中并没有明确的关于司法审查标准的规定，欧盟荷尔蒙案将DSU第11条规定的对争议事项的客观评估标准确定为WO文本反映出来的司法审查标准，但是，何为客观评估则要结合WO的具体协定。也就是说，行政解释被专家组接受的程度基本上取决于各相关WO具体协定的规定。 这意味着《反倾销协定》第17.6条规定的对反倾销措施实施国高度尊重的司法审查标准在WO争端解决司法实践中不仅没有得到适用，相反可能走向了反面。在整个WO法律体系中，《反倾销协定》第17.6条的规定对被诉方行政机构的行政决定的尊重程度最高，该规定实际执行中的情况尚且如此，勿论其他尊重程度次之的规定了。 （三）对成员国政府官员声明的解释效力的控制 政府官员的声明能够构成对国内法的有效解释，专家组和上诉机构在多大程度上会接受该政府声明取决于政府声明的正式程度。WO争端解决实践中有两个例子分别从正反两个方面恰如其分地说明了政府声明的效力问题，分别是欧盟诉美国1916年法一案和美国301节法一案中美国官员的声明，前者的效力被专家组否决，后者则得到了专家组的支持。 中的声明并不是对广大公众作出的。因此，这些声明不能代表美国，最多可以代表政府实施机构的观点。如果这些声明是在一个国际会议上代表这个国家作出，那么这些实施机构的观点就会有决定性的影响。但是，在当前的案件 中，这些声明只是对美国的立法部门作出的，因此，我们不认为它们构成了美国的国际法义务。” 相反，在美国301节法一案中，专家组依据美国行政法声明和美国对专家组作出的申诉来论证美国争议措施符合WO协定的解释。专家组认为美国的声明是“明示的、官方的、重复的和无条件的”，证明了美国将以与其承担的WO法的义务相一致的方式去适用法律。通过援引核试验案，专家组认为不能轻易赋予一个单边声明以法律效力，在赋予其法律效力之前，必须用严格的标准来衡量。专家组认为这些声明反映了美国官方的政策，并且是具有完全管辖权的官员庄严地作出的，意欲使所有的WO成员可以信赖这些声明。 综合专家组在两个案件中的分析可以看出，单边的政府声明要达到能够产生这个国家的国际法义务的条件是非常严格的：第一，就管辖权限而言，声明者所属系统需要对当前争议措施的适用有充分的管辖权；第二，就声明者的级别而言，声明者必须是政府首脑或者行政首脑，如果是其他级别的官员，则必须具有代表国家的身份；第三，就声明的对象和场合而言，需要向公众作出或者是在国际性的会议上作出，而不是向国家的某个机构或者在国内会议上作出。 （四）对成员国国内立法史解释效力的控制 立法史通常是国内法院在审判过程中对国内法进行解释的一个重要考量因素，因此，WO争端解决机构需要明确国内法这种特殊事实的确切意义时，就很有必要考虑被诉国与争议措施相关的国内立法史。在美国1916年法一案中，专家组就注意到，对于美国法院来说，若法律文本不是很清楚，需要考察美国国会的最初意图并明确法律的确切含义时，立法历史是非常重要的法律解释工具。当专家组的任务是确定发生争议的措施在美国法律体系中如何理解时，专家组就必须像美国国内法院那样关注立法史。 WO争端解决机构对被诉措施的相关立法史的关注范围很广，通常包括与当前争议措施相关的一些立法准备工作。例如，在美国网络赌博案中，专家组考察了如下因素：第一，在《线路法案》生效前众议院所作的报告；第二，司法部关于根据《旅行法案》 控制有组织的犯罪和敲诈的总律师计划的听证会；第三，犯罪、恐怖活动和国家安全小组关于实施非法的网上赌博基金禁止法的听证会；第四，关于非法的赌博商业法的国会声明，并且认为包括声明在内的所有 这些报告都表明了有关的国会立法对公共道德和公共秩序的关注，由此推定美国已经成功地证明了《线路法案》、《旅行法案》和非法的《赌博商业法案》实施的贸易限制措施都包含在公共道德和公共秩序的概念之内。在加拿大期刊案中，专家组在分析争议措施是否具有贸易保护的潜在目的这个问题时，重点考查了争议措施出台前对争议措施的立法辩论、相关政府文件和加拿大总理意见等立法准备材料。 由于立法史毕竟是过去的材料，“法官们并没有被要求去解释该立法在过去有什么意义，而只是被要求去解释立法在当前是什么意思”，所以，在大量的WO争端解决程序中，立法史实质上通常不能作为独立的解释国内措施的证据，仅仅被用来检验基于其他证据而得出的结论。 四、总结性观察与评论 综上所述，无论是WO争端解决的规则还是WO争端解决机构的司法解释，都在表面上强调应该秉持中立态度解释法律，但事实上，专家组或者上诉机构的“法官”在解释WO法时并非完全中立。相反，存在大量司法造法行为，而且在解释法律时呈现出申诉方利益取向。这种名实不符的现象源自法律不完备理论、囚徒困境理论、国际贸易自行车理论和法官最高效用理论的共同合力。 在一般意义上，“法官”作为违法行为的判断者和法律规则的最终“消费者”，考虑到自身在多边体制内的地位和作用，以及各种直接的、间接的、现实的、未来的利益，会积极追求自身职权的有效率行使，从而在无法可依或者法律过于原则而无法适用时，在现有的体制框架下通过司法行为最大限度地攫取在法律不完备情况下的剩余立法权[6]。 具体到WO争端解决实践，囚徒困境理论和国际贸易自行车理论所体现的成员未来贸易自由化偏好，决定性地影响了WO争端解决机构在解释法律规定的模糊之处时更多地采用一种有利于提高国际贸易自由化的方式解释法律。主要原因有二：其一，虽然反向一致原则使得成员对WO争端解决机构的裁决基本上不具有影响力，但是从长期来看，成员未来的谈判方向会向着一个更加自由化的方向前进，所以，如果WO争端解决机构支持被诉方的保守主义作法，当量变达到一定程度之后，这些判决迟早会被将来更加自由化的多边谈判所抛弃。其二，如果当前的争端解决机构采取一种与国际贸易自行车理论对峙的作法，成员未来的国际贸易自由化偏好必然要求出现一个新的、更加自由化的司法审查机构，而这个司法审查机构就很可能通过作出相反的判决间接否决之前判决的“准先例”效力[7]。“法官”职业生涯的最高追求或者最高荣誉就是其司法裁判的结果具有超越个案的拘束力或者说服力，被以后的“法官”不断援引作为立论依据。无论是WO司法审查机构还是“法官”本身都并非存在于一个静止的时空中，而是存在于国际贸易自由化不断推进的进程中，意识到这个进程的方向，并且主动积极地通过司法来推动制度的更新，而不是被动地等待更加自由化的立法来否定带有保守倾向的判决，甚至最终面临另外一个司法审查机构来取代自身的存在，是WO争端解决机构满足自身功能运转的一种需要，也是“法官”最大化自身利益的一种理性选择。在此基础上，也就不难理解WO争端解决机构为什么在面对WO法的模糊之处时会采用一种推进国际贸易自由化的方式进行解释，并在客观上促使诉讼结果向申诉方倾斜。 从效果来看，WO争端解决的申诉方利益取向的确与WO争端解决的诉讼结果保持了高度一致。截至2012年9月，进入WO争端解决机制的案件高达400多起，申诉方的胜诉率高达90%以上。“法律应用体系的一个沉重工作即更深入地发掘实在法的深层含义”，WO法律解释中的申诉方利益取向在致使WO案件的诉讼结果向申诉方绝对性倾斜方面可谓功不可没。