开展廉政审计若干问题的思考
腐败是一种社会历史现象，是一个世界性的痼疾，也是社会公众十分关注的问题。党的十六届四中全会提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，从源头上拓展防治腐败工作领域，逐步形成拒腐防变教育、制度、监督机制，反腐倡廉取得一定成果。但是，由于各方面体制机制还不完善，一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化。反腐败的形势依然严峻，任务依然繁重。国家审计机关相对于一个国家，就像是一个人的“免疫系统”相对于人的肌体一样，因此，必须开展廉政审计，充分发挥预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能。
一、现阶段实施廉政审计的必要性和紧迫性 （一）目前政治经济领域腐败现象相当严重 腐败给国家带来政治上、经济上和社会文化上的危害。从政治上看，腐败破坏国家与政府公信力，不利于行政体制的发展和改革，有损法律尊严和司法公正；从经济上看，腐败干预和破坏正常经济运行秩序，扰乱资源合理分配和流动；从社会和文化上看，腐败严重败坏社会风气，侵害公共利益，破坏社会公平，严重破坏社会伦理道德。腐败已经成为国家在21世纪稳步前进、国富民安的一个重大而难以铲除的隐患，其危害之巨、之广、之久，不能不引起相当的重视。 （二）腐败的主要表现形式 腐败的最主要形式包括贪污、贿赂、挪用公款公物、滥用职权、徇私舞弊。2007年中纪委列举了一些新的形式，如在商品房买卖置换中以明显低于市场价格购置或以劣换优谋取不正当利益的，以借为名占用他人住房、汽车的，参与赌博或以变相赌博等形式收钱敛财的，借委托他人投资证券或其他委托理财的名义获取不正当利益的，为本人谋取预期的不正当利益或以各种方式为配偶、子女和其他亲友谋取不正当利益的。当前的腐败还不断出现新的动向，比较突出的一个就是有些在任的领导干部利用手中的权力和将来的利益做交易，“权力期权化”现象日益显现。 （三）实施廉政审计可有效打击腐败活动，促进清正廉明建设 通过实施廉政审计，首先，可以坚决打击腐败分子的腐败活动，挽回腐败造成的经济损失，扭转社会风气；其次，可以加强制度建设，堵塞漏洞，夯实反腐惩防体系；最后，可以创新和丰富审计理论体系，促进国际交流与合作。 二、廉政审计的由来及现状 国家审计署审计长刘家义在“谈中国参与联合国审计工作”答记者问时有这么一段话：“国家审计随着国家治理的产生而产生，并随着国家治理http://wWW.LWlm.Com的发展而发展。在国家治理这个大系统中有决策系统、执行系统和监督控制系统。国家审计就是国家治理的一个监督控制系统，它服务于决策的落实，又促进决策的完善，还对执行系统落实决策的过程进行监督和控制。国家治理需要国家审计，国家治理的方向和重点决定着国家审计的目标。”由此，可以得出，廉政审计就是基于国家治理腐败的需要而产生的。 1998年11月，在乌拉圭召开的第16届最高审计机关国际组织大会上，确立“防止和侦破舞弊与贪污腐败”为第一主题，深入研讨“审计在防止和侦破舞弊和贪污腐败方面的作用”，从此拉开了全球范围内舞弊审计的帷幕。 廉政审计是从特种审计变迁而来的。特种审计是2000年有专家提出来的，是基于防范国家公职人员 在政府采购、重大工程项目、基金管理、国有企业改制等活动中出现的违法违纪行为而特设的一种审计。但是，由于审计实施中仍然以审查财务收支为主，体现不出其特性，所以一直没有将特种审计进行到底。在以后几年里，随着中央提出架构防腐体系的精神，许多学者在特种审计的基础上研究廉政审计，对廉政审计的目标、机构设置和人员配备、廉政评价标准等都做了研究。 但是，时到今日，我们还没看到真正意义上的“廉政审计”。各级审计机关基本上是处于完善经济责任审计，突出经济责任审计结果的运用方面。究其原因是多方面的，但最主要是还存在认识上的误区，操作上的一些实际困难。因此，笔者以为，有必要对实施廉政审计相关的几个问题予以进一步探讨。 三、实施廉政审计需要解决的几个问题 （一）廉政审计的组织机构问题 廉政审计必须由独立的特定审计主体来执行，这特定的审计主体是由审计机关牵头，纪检、监察、检查部门共同组成的。从审计机关的内部机构设置看，可以在经济责任审计处（科），将经济责任审计处（科）改名经济责任及廉政审计科。在人员配备方面以审计机关人员为主，监察部门、纪检部门人员协同配合。这种组织机构是形散神不散的组织，各部门将各自的职责统一到反腐这个目标中来，其威慑力比起任何一个单独的组织的职权都大，同时可以防止部门之间的推诿或越权。 （二）与任期经济责任审计的关系问题 虽然任期经济责任审计和廉政审计在某些方面很相像，都立足于从源头上和制度上预防治理腐败，审计客体也都是“人”，经济责任审计也含有一定廉政审计的内容，但严格来讲，两者存在很大的不同。其不同点主要表现在：第一，审计客体不同。任期经济责任审计的客体是党政领导干部和国有企业及国有控股企业领导人，而廉政审计的客体是所有国家公职人员。第二，审计目标不同，任期经济责任审计的目标主要是鉴证和评价被审计人经济责任履行情况及其功过是非，而廉政审计的目标促进廉政建设。目前，许多地方通过加强任期经济责任审计来带动廉政建设，这固然没有错，但是，如前所述，任期经济责任审计的客体范围相对较小，普适率比较低，廉政审计的普适率高，所有公职人员都是审计对象，其威慑力和影响面非常广泛。打个比方，经济责任审计的效果（从廉政角度看）是切除肌体http://wWW.LWlm.Com的几个毒瘤，而廉政审计是治疗肌体的千疮百孔包括毒瘤。廉政审计对腐败的打击面更广更有效。所以，不能因为有了任期经济责任审计而忽视廉政审计的存在。 （三）廉政审计的法律依据问题 法治社会依法治国，廉政审计也需要法律依据。首先，必须完善《审计法》的相关内容。目前廉政审计的法律依据不足，《审计法》总则第一条提出“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”而制定本法。促进廉政建设是实行审计监督的目标之一，但是，《审计法》并没有明确提出廉政审计的领域，也没有对廉政审计的目标、方法、管理机制等作出规定。所以，基于目前反腐的严峻形势，很有必要在现行《审计法》的基础上进一步健全和完善廉政审计法规体系，比如以条例或实施细则的形式出现，构建廉政审计的具体法规，作为审计机关开展廉政审计的法律依据。 其次，必须完善公职人员廉政法规体系。为了约束国家公职人员权力运行过程，除了要遵守国家规定一般法律规定之外，还应根据公职人员http://wWW.LWlm.Com的特殊性制定相应的法律规范和行为准则。目前已颁布实施的法规有《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《公务员法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。今后，还应加快建立健全国家工作人员出入境登记备案和证件集中保管的制度，尽快启动官员财产的申报制度。公职人员廉政法规是廉政审计中评判被审计人员是否廉政的一个重要标准。 （四）廉政审计的工作思路问题 廉政审计是一种新型审计，笔者以为开展廉政审计重在“事前抓制度、事中抓监督、事后抓惩处”。 1.事前抓制度。事前审计的目的是防患于未然，审计部门应力求从源头上防治腐败。要从源头上防止腐败就必须建立健全内部控制制度。现在国家出台了一系列有关公职人员、领导干部防腐反腐的制度、条例，那么各级政府、各部门、国有企业及国有控股企业、事业单位就应该行动起来。围绕岗位廉政风险点进行排查，主要排查重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用等方面易产生腐败行为的廉政风险点；在招待费支出、车辆使用方面易产生不廉行为的廉政风险点；在内外交往、业务公关过程中易产生腐败行为的廉政风险点。在排查基础上，堵塞漏洞，健全和完善业务流程，制定责任追究制度。审计机关应以此为契机，有计划地安排审计力量审查各单位的防腐制度建设情况，并针对存在的问题提出建议，追究有关单位负责人责任。 2.事中抓监督。在腐败可能正在发生的过程中及时有效地予以发现和制止，也能在一定程度上减少腐败现象的产生和蔓延。腐败的产生原因很多，从客观方面看，主要是公职人员在权力运行过程中缺乏监督，存在暗箱操作的行为。所以，事中抓监督主要围绕以下几个方面：一是监督权力运行过程是否做到“公开、公平、公正”的原则；是否推进政务公开、厂务公开、村务公开；是否接受来自人民群众、民主党派和无党派人士、新闻舆论等监督。二是监督公职人员的财产变化。收集领导干部个人财产信息，结合银行监督，查明其财产来源明细记录，使他们的财产保持一定的透明。针对目前审计力量不足的情况，廉政审计组织可以抓住重点项目、重要人事任免、群众反映强烈的环节或人员深入开展廉政审计，跟踪业务活动过程，防止或阻止腐败发生或升级。 3.事后抓惩处。我国目前腐败活动猖獗，除了缺乏制度约束，监督不力之外，还有一个重要原因是惩处不严，也就是说腐败的成本比较低。在“一人当官，鸡犬升天”，“牺牲我一个，幸福全家人”的成本与效用理论下，显然此险值得冒。我们在期待立法部门出台相应的严厉惩治腐败分子的法规的同时，作为廉政审计组织应重在抓惩处。在查处违法案件时，应该顺藤摸瓜，一查到底，将与当事人有关的违法犯罪人员一网打尽，切除后路，提高其贪污腐败的成本。同时，笔者以为在特殊审计领域，在立法上应授予廉政审计组织以特权，通过联席会议的方式，有权直接对重大腐败分子按照有关条例和法律规定，行使纪律、行政、司法权力，以增强廉政审计的威慑力。 综上所述，笔者认为，基于腐败问题已经从各级政府、各部门的主要领导干部，向普通公职人员蔓延发展的这一现状，审计机关在承担监督腐败的责任方面比以往任何时候都大，实施廉政审计波及面更广，威慑力更强，对有效预防和治理腐败问题效果更佳。