军人福利制度是提高军队人才市场竞争力，稳定军心、保留优秀人才的重要手段。然而由于现行军人福利制度在内容设计和执行管理上的缺陷，导致一些军人难以享受到应有的福利待遇，影响了军人福利制度效用的发挥。本文从调查军人福利待遇执行问题的现状入手，分析了福利未达标问题的危害和形成原因，并提出了解决这一问题的具体思路和建议。
【关键词】 军人 福利待遇 达标 研究
一、当前我国军人福利待遇政策落实的现状及分析
1、军人福利待遇落实现状
《兵役法》第五十三条规定，“现役军人享受规定的休假、疗养、医疗、住房等福利待遇。”为调查军人福利待遇落实情况，笔者等人于2013年9月至2014年6月，对全军70多个单位的165名军人进行了调查，发现不少军人在医疗、公寓住房和带薪休假等福利待遇上享受不了制度规定的标准。从调查中可以看出，仅有不到1/5的军人享受到了规定的福利待遇。公寓住房福利是保障最不到位的福利项目，其余未落实项目按由多到少的顺序是休假、医疗和子女教育。
军人长期享受不到应有的福利待遇，不仅伤害了一些军人的具体利益，对军人的士气造成巨大的冲击。更为重要的是开了“有令不行”的先例，影响到整个军队制度体系的公正性、严肃性和权威性，进而降低军队的凝聚力和战斗力。在这方面，近期发生在乌克兰军队的情况值得深入思考和借鉴。近期乌克兰所属的克里米亚自治共和国举行独立公投期间，有大量当地驻军选择加入俄罗斯，其中一个重要因素就是俄罗斯承诺给予他们2倍报酬并解决住房等问题。乌军别德扎伊上校称：“这种银弹攻势远比子弹来得有效”。身为乌克兰族的尤里・赛木年科上校支持儿子投票加入俄联邦，其原因就在于服役23年以后还得不到规定的住房等待遇，他说：“我希望成为俄罗斯的一部分后，我们能过上至少有尊严的生活”。同样的现象还存在于其他中高级军官身上，以至于伊万・奥林尼克上校指出：“现在没有人愿意为这个国家战斗”。诚然，我军有着强大的政治思想保证体系，但有关军人福利待遇不能得到落实的问题也要重视解决。
2、部分军人福利待遇落实不到位的原因分析
根据调查结果和笔者了解，当前军人多项福利待遇落实困难的主要原因有以下几个方面。
一是可利用的军人福利资源不足。当前军人福利资源从总量上来说能够满足军人需要，但由于配置不够均衡，具体到不同系统和地区，仍有大量军人享受到的人均福利资源低于军委、总部规定的标准。如在医疗资源方面，部队编制床位使用率不足20%，医院编制床位军人使用率不足50%，疗养床位使用率不足50%；而部分中心医院却存在挂号难、看病难、住院难的情况。一些艰苦边远地区驻军和小散远单位由于驻地偏远原因，其享受的公费医疗、子女教育等福利待遇普遍低于机关和大中城市驻军。同时，还有部分军人福利资源长期被挤占。如大量的公寓住房被复转军人甚至与军队无关的地方人员占用，导致现役军人住房达标率很低。
二是福利投量投向不尽合理。我军拥有一支世界上最庞大的军人队伍，然而投向军人福利方向的经费一直占比较低，造成军人福利待遇方面历史欠账过多，各类福利设施难以更新，部分军人得不到应有的待遇。同时在福利经费投量投向上，也存在“重机关、轻基层”的现象，一些基层单位缺少财力对本单位军人福利进行保障，从长期上看还会呈现出强者愈强的“马太效应”。如按照医疗设备价值总额计算，总医院一级从2007年的51.73亿元增加到2009年的82.51亿元，增长幅度超过50%，而中心医院、队属医院和疗养院的增长幅度在50%以下。
三是管理保障体制存在缺陷。在军人福利保障方式上，当前仅有通过财务系统发放的各类福利补贴和伙食灶别等实行了全军统一标准供应，大多数实物和服务形态的福利采取单位保障和建制内保障为主的方式。由于每个单位在福利资源、人员结构和财力情况都不尽相同，人均福利资源较少单位的军人往往享受福利较少。在管理体制上，受到条块分割的军人福利管理体制局限，难以在全军范围内实现统筹配置军人福利资源，不同军种和建制之间难以共享福利资源，形成的“福利壁垒”进一步加大了军人之间的福利差距。
四是政策标准与保障能力脱节。部分军人福利制度中虽然规定了一定的待遇标准，但离部队的实际保障能力存在较大差距，导致制度难以落实。如2009年我军出台的《营房建筑面积标准》中对军官公寓住房标准进行了大幅调整，对营、团职干部提高了一个职级标准。然而相应的营房资源和经费投入却没有同步增加，导致这部在军内具有最高权威的法规标准在不少地方成为一纸空文，广大官兵期盼的福利待遇标准提高成为“空调”。
二、解决军人福利待遇落实不到位的思路
军人各项福利待遇是国家、军委、总部对于军人履行职责而提供的必要保障，代表党和政府对军人合法权益的庄严承诺，应当站在全面深化新时期军队改革的战略高度，重视并大力解决军人福利待遇长期得不到落实的问题。
1、增加军人福利经费投入
针对当前不少军人福利待遇空有标准却无法落实的弊端，适度增加对军人福利的投入，解决军人福利待遇落实困难的问题。应当站在向军人履行党和政府承诺的政治角度，制定确保全部军人福利待遇达到规定标准的过渡性计划方案，明确落实待遇的路线图和时间表，分阶段还清在军人福利住房、住房补贴、医疗待遇等方面存在的历史欠账，尽快扭转军人福利待遇上“有令难行”、“有令不行”的局面。
2逐步盘活现有福利资源
对现有福利资源进行优化调整，能够用较小的成本代价和时间内达到改善军人福利待遇的效果。现阶段可以采取的做法有几种。
一是充分利用清理超占福利资源成果。2013年我军实行的清理整顿超占福利活动取得了较好的效果。据统计，截至2013年底，全军共清退不合理住房27000多套，压减公务用车29000多辆，对于这些清理出来的福利资源，完全可以按照政策就近分配给现有福利未达标的军人。如果考虑到连环腾退的因素，2.7万套住房可以解决4―6万户军人家庭的生活需要。 二是实现军人福利资源的循环利用。对于被挤占的军队公寓住房等福利资源，应当设计退出机制，协调地方相关单位，通过向符合政策的退役军人提供合适房源等方式，促使退役军人腾退军队房产。从长远上看，对于此类能够长期循环使用的福利资源，还应通过签订相应的契约，明确使用期限的方式，规定军人只能在一定期限内享受福利资源的使用权，达到期限后需在一定时间内需交还。
三是合理利用闲置资源。由于地理位置和单位划分的区隔，一些福利资源不同程度处于闲置或半闲置状态，对此可以通过双向合作、改变设施用途的方式进行整合，引入优质资源为未达标军人服务。如在医疗保障方面，可以通过建立中心医院分院、定期巡诊等方式，使基层军人享受到高级别的医疗服务。在这方面俄军的经验值得我军借鉴。近年来俄罗斯“新面貌”军队改革中对军队医疗保障体系进行了大幅度的调整，通过整合同一驻区内医疗资源、在师旅级部队设立中心医院分支医疗机构的方式，优先保证基层部队军人的医疗服务，收到了明显的效果。
3、建立福利资源集中调配机制
提高全军福利资源的集中度，在全军范围内统一调配军人福利资源，是实现每名军人都能享受到统一的基本福利保障的必要条件。美军通过联勤保障大幅压缩了冗余保障能力，如在组建国防卫生局后，各军区医疗机构冗余保障能力压缩了25%至60%，节约了大笔经费和资源。应当在全面统计调查全军福利资源的基础上，打破不同建制单位的界限，在全军范围内对军人福利资源进行调剂。首先可以考虑建立军人福利待遇调节基金。利用各单位按照比例上交预算外收入，在总部建立军人福利调配基金，用于集中建设公寓住房、医院等福利设施，分配给未达标的军人使用；其次设计单位间福利调配机制。可以考虑规定每个单位须拿出一定比例的福利资源，用于在建制内和驻地进行调剂，以促进军人福利资源的流动。
4、向福利未达标军人提供货币补偿
军人未达标的福利待遇主要集中在实物和服务形态如住房、休假、医疗等项目上。由于军人工作任务突发性强、职级调整较快等原因，总是会造成一部分军人难以享受到规定的福利待遇。以福利住房为例，即使军人在某一时点上达到了规定的标准，但随着军人职级的晋升，很难同步向军人提供规定标准的住房。为了避免总部制定的军人福利标准难以及时落实的弊端，可以吸取俄军近年的改革经验，推行实物和服务福利的货币化。在制定实物和服务保障标准的同时，根据物价、地区、国民经济发展等因素制定相应的现金补贴标准，对未能享受某项福利和未达到标准的军人给予现金补偿。
5、科学分配新增军人福利资源
由于军人福利资源的稀缺性，在福利的提供过程中必须选择主要受益群体，才能在有限的资源约束下更好的提高总体效用。在军人福利资源分配政策选择上，阿瑟・奥肯用漏桶实验说明了政府应当重点援助收入最低的五分之一，帮助他们经济水平达到社会主流的标准。《国防法》第六十条规定，“国家对在条件艰苦的边防、海防等地区或者岗位工作的现役军人在生活福利等方面给予优待”。因此应当采用罗尔斯主义和折中主义的原则来分配新增军人福利资源，优先考虑人均福利资源较少的基层部队和驻地在艰苦边远地区部队的军人，在政策、经费、设施等方面向其倾斜，使他们获得较多的新增福利资源。
【参考文献】
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