〔摘要〕群体性事件是目前我国社会冲突的主要表现形式，而群体性事件愈来愈呈现出突发性、暴烈性、难以控制、难以协商等特点，这在很大程度上与群体性事件中“谈判者缺席”问题有关。“谈判者缺席”问题直接反映的是群体性事件的无组织化状态，而其深层社会结构根源在于转型期“社会中间组织的缺失”，这导致社会缺少自我约束、自我管理的载体，国家与民众之间缺失缓冲地带。当矛盾出现时，国家与民众直接互动，使转型期的社会矛盾冲突以突发的、对抗的、难以协商的形式表现出来，而培育社会中间组织是应对转型期群体性事件的重要社会治理方式。
〔关键词〕转型期；群体性事件；谈判者缺席；社会中间组织
〔作者简介〕刘琳，山东大学政治学与公共管理学院讲师，博士，山东济南250100；
如何认识群体性事件中“谈判者缺席”这一问题及其深层根源？为何转型期社会矛盾以群体性事件这种突发、暴烈、对抗的极端形式表现出来？如何降低群体性事件的“突发性”、“暴烈性”、“对抗性”，使得群体性事件这种转型期特有的社会冲突形式“有序”、“可控”？这是本文试图回答的问题。
一、“谈判者缺席”的群体性事件
近十余年来，群体性事件呈现高发态势。“群体性事件”这一名词，实际上是对当前发生在中国社会转型期的一系列新型的社会冲突外在表现形式的描述。目前不同学者所持的分类标准不一，对现有群体性事件种类的划分也不尽相同。但总体而言，大致可以将现有群体性事件的分类方法归纳为两种：一种是多分法，一种是二分法。
第一，多分法比较典型的代表是于建嵘的观点。于建嵘认为，根据“参与者的身份、行动所指向的目的、事件的发生机制、发展逻辑以及社会后果”等指标，〔5〕把目前中国发生的群体性事件分为四大类，即“维权抗争、社会纠纷、有组织犯罪和社会泄愤事件”。〔6〕后来于建嵘按照“行动者目的、行为特征、行为指向、组织性、理性程度、持续时间”等六个维度，将近十年以来中国的群体性事件的分类扩展到五种，增加了一种新类型，即“社会骚乱”，〔7〕其中由于社会纠纷和有组织犯罪不是转型期特有的社会冲突现象，因此不做深入探讨。
第二，二分法比较典型的代表是单光鼐和朱力等人的观点。单光鼐认为中国转型期的群体性事件，主要表现为两种形式：一种是没有明显利益诉求、无组织化、具有社会泄愤特点的集体行为，如重庆万州事件、湖北石首事件；另外一种是利益诉求较为明显、过程具有一定组织化倾向的集体行动，其中有些事件因其组织化程度稍高，而且持续时间较长，具有社会运动的初步特征，如汉源事件、厦门PX事件。〔8〕朱力将群体性事件分为“经济型直接冲突”和“社会型间接冲突”。〔9〕这两种类型的冲突，在“冲突的目标、冲突的原因、冲突群体的组织化程度、冲突的理性化程度”等四个方面有着重要的区别：“经济型直接冲突”是指向强势群体或政府，以经济利益为导向的，通过有一定组织的，较理性的方式求得问题的解决，冲突只是达成目的的工具；而“社会型的间接冲突”指向政府和公安机关，事件的起因具有随意性，参与群体具有无组织性，参与人员是自发的、临时性，非理性化，冲突本身不是工具而是目的。〔10〕
通过对以上分类方法的分析，可以发现，无论是多分法还是二分法，“是否有组织者”是一种非常有效且有洞察力的维度。通过这个视角，可以将群体性事件分为两种类型：〔11〕
一种是有一定程度的动员与组织，以协商、谈判作为主要手段的群体性事件，具体表现为“维权行动”、“依法抗争”、“以法抗争”等等。〔12〕在这类“理性诉求型”〔13〕的群体性事件中，冲突本身不是目的，而只是维权的工具性手段；参与者具有明确的利益诉求，想要解 决具体的现实问题；参与群体具有一定程度的组织性，能够自我约束，并表现出协商谈判的意愿；对于政府的冲击烈度小，较少出现严重的暴力行为和直接破坏政府机构与公共设施的情况，具有“渐进性”、“可控性”、“低烈度”、“破坏性较小”的特点，是“可防可控”的。
另一种是基本没有动员与组织，难以谈判和协商、一哄而上的群体性事件，比如近年来发生的“社会泄愤性事件”、“非直接利益冲突”〔14〕等等。对于这类“暴力冲突型”的非理性群体性事件，冲突是“非现实的冲突”，冲突不是手段，冲突本身就是目的。事件的导火索具有很大的偶然性，参与者不是为了具体的利益目标，而是为了宣泄某种抽象的愤怒。参与者具有临时性，身份混杂，处于“匿名化”状态，行为不具有自我约束性，往往产生越轨行为和暴力行为，冲突的烈度大，破坏性强。表现出典型的“突发性”、“暴烈性”、“破坏性”与“对抗性”等特点。
二、“谈判者缺席”群体性事件的风险
近些年来，非理性、情绪化、难以协商与谈判的群体性事件在群体性事件中占的比重越来越大，如 2004年的重庆万州事件、2005年的安徽池州事件、2006年的浙江瑞安事件、2007年的四川大竹事件、2008年贵州瓮安事件、2009年湖北石首事件、2014年温州苍南事件等等，这些事件在起因、过程、后果等方面具有很大的相似性。〔15〕国内目前也把这些事件称为“社会泄愤事件”或“非直接利益冲突”。这些事件除了具有“泄愤”、“无直接利益”冲突的特点外，还有一个突出的特点就是“谈判者缺席”问题。所以，这类群体性事件我们也可将其称为“谈判者缺席”的群体性事件。
所谓“谈判者缺席”是指当群体性事件发生时，地方政府很难找到群体性事件的真正组织者，也就是谈判者，导致群体性事件处于无法协商、无法谈判的混乱状态。一般情况下，大规模民众聚集事件的发生，都会有相当数量的组织者和动员者，但在近些年我国社会所发生的群体性事件中，当地方政府试图通过协商对话和沟通谈判来解决问题时，却发现很多群体性事件的众多参与者中，事实上并不存在真正的组织者，也很难找到坦诚的和负责任的沟通与谈判对象。〔16〕群体性事件中谈判者的缺席，导致地方政府难以预防事件的发生，难以预测群体性事件的走向，难以控制事件升级，以及解决方式匮乏等后果。在很大程度上增加了地方政府处理事件的难度，加大了政府的管理成本，使得政府对于转型期的社会矛盾与冲突失去了应有的研判和控制能力。
“谈判者缺席”的群体性事件往往具有很大的风险性。尤其是在利益分化和矛盾集中的社会转型期。这种风险性具体体现在以下方面：
第一，事件发生的难以预防性。这类事件一般都没有个人上访、行政诉讼等过程，突发性极强，事件的导火索具有极大的偶然性和不可预测性。多数事件参与者与事件本身并没有直接利益相关，是其区别于其他类型群体性事件的最主要特点。〔17〕由于事件起因具有偶然性，参与者具有非直接利益相关性，所以，这类事件往往很难预测，政府传统控制手段也难以奏效。
第二，事态发展的难以控制性。这种类型的群体性事件，由于是“现场临时凑集起来的一群人，缺乏持久的结构，没有固定群体的可预料性”，〔18〕谣言、情绪和其他偶然因素在其中起很大作用。而且由于没有组织者与谈判者，现场缺少必要的“抓手”，所以这类事件一旦发生，便处于“不可控”的状态。
第三，难以协商解决，处理手段单一化。这类事件中，往往协调机制严重匮乏，特定群体的代言人或代言机构缺位，没有明确的组织者，找不到磋商对象。在事件一哄而起之后，国家面对的是原子化的个人，政府很难通过协商和谈判解决问题，所以强硬手段往往成为最终的选择。
第四，直接面对地方政府。在这类事件中，由于没有组织者与谈判者作为中间环节来调整和缓冲，事件往往演变成政府与民众间的直接对话。地方政府往往成为这类群体性事件的关键当事方，最终会导致“直接面对政府”的对抗性行为。这正是当下群体性事件发展的普遍内在逻辑，也是这类群体性事件的最大风险因素。
三、“谈判者缺席”问题的社会结构根源：
“社会中间组织”的缺失在一个复杂的社会中，国家与民众之间不是直接互动的，二者之间需要有适当的空间与缓冲，“社会中间组织”就是介于国家和民众之间的“缓冲地带”。发达的社会中间组织能够实现社会的组织化与民主化控制，能够赋予社会一定的自我约束能力和自我管理能力，使社会实现理性的利益表达，和通过协商解决冲突问题，减少民众与国家之间的直接摩擦与冲突，最终降低一个社会发生大规模社会冲突和运动的可能性。而当社会中间组织薄弱时，民众和政府就会直接暴露在对方面前，会导致国家与民众之间的直接对话与互动，当利益分歧和社会矛盾集中爆发时，这种社会结构会导致国家与民众之间的摩擦与冲突，招致大规模的群体行为。
（一）作为“缓冲地带”的社会中间组织
康豪瑟（Kornhauser）给“社会中间组织”（intermediate organization）作了明确的界定，即“处于国家与个体之间的一切有组织的中间力量，……比如当地社区组织、志愿者组织和职业团体等等”。〔24〕康豪瑟的核心内容是对社会中间组织功能的强调。 社会中间组织的社会功能是对政治精英和民众进行隔离，对社会进行组织化和民主化控制，使社会具有自我约束的功能；社会中间组织能够提供一个交往和讨论的平台；社会中间组织还能够有效地传递和协调利益冲突，实现政治沟通。康豪瑟指出，发达的社会中间组织能够降低一个社会发生政治性社会运动和革命的可能性。〔25〕
第一，社会中间组织在某些公共领域可以为政府分担来自民众的压力，并对政府的公共职能起到支撑作用。社会中间组织尽管具有一定独立性，但他们可以为政府分担一定的社会公共职能，可以在某些公共领域灵活快速地满足民众的需求，从而帮助政府分担压力，保护政府不至于过分承受来自社会大众的非理性要求和过度压力。否则，民众就会毫不犹豫地把所有诉求转向政府，要求政府直接来满足他们所有的需求。同时，社会中间组织尽管有其特定的组织目标，但会尽其可能来支撑政府的公共管理职能，支持政府的权威，因为只有这样，社会组织自身才能存在和不断发挥其作用，并提高社会组织的影响力。〔26〕 第二，社会中间组织可以实现社会分散民意的凝聚、代表和理性的表达。在社会中间组织比较发达的社会中，个体公民首先与各种社会组织进行交流，通过社会中间组织来实现他们与国家的交流。社会中间组织可以促进社会分散个体之间的理性对话，整合民众不同的利益表达和诉求，并加以理性梳理和凝聚。而分散的、非理性的诉求和利益表达是有害的，也无法为政府所接受。经过了社会中间组织梳理和整合的民众利益诉求，更有利于民众的利益代表与利益表达，可以使民众与国家之间的对话和沟通更为正常化和理性化。〔27〕
第三，社会中间组织有利于实现社会力量的分散交叉和相互牵制，有利于社会稳定。 不同群体有着不同的利益诉求和不同的认同感，代表不同利益诉求和认同感的众多社会中间组织之间可以实现交叉和相互牵制，而且它们在各自领域内的相对独立性和成员身份的相互叠加（over-lapping membership），〔28〕这都有利于增加社会结构的弹性和交叉团结（cross-cutting solidarity），〔29〕从而保持社会的稳定性，使任何全民性的大众运动变得不可能；而铁板一块的“总体性社会”则属于刚性的社会结构，更容易造成社会断裂和不稳定。
第四，社会中间组织可以帮助国家对社会实现民主化控制，同时实现社会对国家权力的制约。社会中间组织可以对政策制定施加有组织的影响，从而使得政策制定者对社会诉求做出必要的反应。同时保证这种组织力量不会被个体公民获得，并阻止个体直接参与决策。〔30〕通过社会组织实现的参与，有助于使参与程序化，促进理性化的交涉，使政治精英避免直接面对民众的大规模情绪压力，防止公共政策屈从于“民粹主义”。多元化的社会组织也可以防止社会组织自身侵犯个体公民利益，同时也可以避免特殊主义的国家主义，实现国家作为社会整体利益的代表而存在。就集体力量而言，稳定的社会结构应是国家与社会中间组织的结合。〔31〕
（二）社会中间组织缺失的后果：国家与民众的直接互动
发达的社会中间组织具有社会稳定器的作用，能够缓和社会矛盾与社会冲突，能够缓冲民众与国家之间的互动，能够降低一个社会发生大规模社会运动和革命的可能性，而当社会中间组织薄弱或缺失时，这会导致非常严重的后果，尤其是在社会矛盾集中的时候：
第一，社会无法实现分散利益的凝聚。面对现代社会利益分散化的现实，民众通常并不是直接向政府提出个体化的利益主张和诉求，而是通过社会中间组织和上层决策者打交道。只有这样，才能实现分散利益的凝聚和表达。相反，如果没有社会中间组织的整合、过滤和凝聚，个体化的、分散的利益表达很难得到政策制定者的关注，因为政府面对的将是无数个社会分散的个体的信息来源，而接受和处理这些分散的、数量巨大的信息需要耗费惊人的资源。〔32〕政府不可能对所有的信息进行分析并做出恰当的反应，否则会应接不暇，顾此失彼。所以，当面对没有组织化的分散利益表达时，政府倾向于忽略这种分散的利益表达，而将更多的资源用于处理理性化的、组织化的利益表达。
第二，民众无法实现自身利益的代表。利益集团理论的观点认为，利益集团在政治过程中会发挥很大作用，集团就是群体利益组织化的代表。〔33〕不同群体所形成的集团之间的竞争决定了社会利益的分配。政府决策就是利益集团和政府机构相互作用的结果。〔34〕经济学和公共选择理论进一步发展了利益集团理论，认为利益的代表与组织化程度方式之间有重要的联系。不同群体组织化程度的差异会导致利益代表的不均衡。组织化的程度越高，在利益博弈过程中，对于行政决策者的“俘获”能力越强，实现自身利益的可能性就越大。〔35〕在制定和执行行政政策时，行政机关往往会不公正地偏向有组织的利益，尤其是有组织集团的利益，而分散的、相对而言未经组织的利益往往很难得到保障。〔36〕经验表明，分散的、未经组织的个体往往无法实现自身利益的代表。
第三，民众在 “集体行动困境”和“乌合之众”这两种极端状态之间摇摆不定，〔37〕处于极不稳定的状态。这两种极端状态代表了缺乏组织的大众社会的两种典型症状表现：要么“默默无闻”，要么“一哄而上”、“无所顾忌” 。前者由于“集体行动的困境”，从而无法实现有效的参与。〔38〕后者由于原子化个体的“聚合”，而不是“结合”，随着群聚数量的增大，导致越来越情绪化和非理性。〔39〕而社会的这两种极端状态的同时并存，在很大程度上都是由于社会中间组织缺失，民众处于无组织化状态的必然结果。而且这两种状态对于国家控制而言，都缺少必要抓手，社会处于十分松散的状态。
（三）我国社会中间组织的现状：“历史性缺失”
由于历史原因，我国社会组织总体发育不良，社会中间组织“历史性缺失”，〔43〕国家与社会之间缺少作为缓冲地带的社会中间组织，社会不能提供整合民众分散利益诉求的平台，无法提供协商与自我控制的机制，各种社会利益群体的协商与利益表达机构缺位。〔44〕
第三，结构不合理。社会中间组织一般分为政治型、业务管理型、利益代表型、公益服务型、文体联谊型和学术交流型。据调查表明，当前所占比例最大的是学术交流团体，占总数的48%，其次是业务团体，占28%，利益代表和公益型的分别占约6%。当前为弱势群体服务的社会组织数量还较少。“无论是社会底层的工人农民还是处于社会中间层的城市中产阶层，其社会自组织的机制都远远没有建立起来。”〔48〕
第四，各领域发展很不均衡。据清华大学NGO研究中心的调查，我国非政府组织涉足的领域受到很大的限制，而且领域比较狭窄，主要集中在一些教科文卫领域。如果某一领域政策比较宽松、能够得到政府支持，比较容易获得资源，并且进入门槛较低，那么非政府组织就会大量集中在这些领域。而一些社会问题和矛盾比较集中、政府管理难以完全覆盖、迫切需要非政府组织和公众参与的领域，尤其是一些比较关乎民生的领域，比如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、弱势群体权益维护、社会冲突调解等领域，却由于种种限制和政策原因极少有非政府组织能够进入。〔49〕
总之，在这种情况下，我国社会组织先天欠缺，后天发育迟缓滞后，导致社会层面承上启下、具有中间性的社会中间组织缺失，进而也导致长久以来上级政府与基层民众之间的沟通方式是单向的、自上而下的，基层民众缺少有效的利益表达方式，无法形成二者之间的有效衔接与良性互动机制。这种社会结构无法适应转型时期社会急剧变迁所带来的结构调整和利益冲突，无法发挥社会中间组织对国家与民众的隔离作用，无法对转型期的社会进行组织化和民主化控制。当转型期矛盾冲突集中爆发的时候，由于没有社会中间组织的作用，社会不具有自我约束的能力，缺乏中间组织的缓冲作用，国家直接面对原子化的民众。〔50〕民众在两种极端的状态之间摇摆不定，要么默默无闻，要么一哄而上，使我国社会群体性事件愈来愈表现出 “突发性”、“暴烈性”、“不可控性”、“无协商机制”的特征。
四、培育社会中间组织： 冲突的重要治理方式
群体性事件的出现有其“时代必然性”。承认转型期群体性事件等转型期社会冲突的客观性与时代必然性，是对社会冲突进行社会治理的前提。任何社会都有其固有的 矛盾与冲突，完全没有矛盾与冲突的社会是不存在的。培育社会中间组织不是为了彻底消灭转型期的社会矛盾与社会冲突，实际上也无法消灭社会矛盾与冲突，但社会矛盾与冲突的外在表现方式是可以控制的，社会中间组织的发展与壮大可以缓和社会矛盾与冲突的表现方式，降低社会冲突的强度和烈度，使转型期的社会矛盾冲突变得理性、可控，并且成为社会持续成长的动力。
（一）转型期社会冲突存在的必然性
承认转型期群体性事件等社会冲突的客观性与时代必然性，是对社会冲突进行社会治理的前提。在现代复杂的社会中，社会矛盾和冲突永远是正常社会生活的常规化组成部分。而且，还要看到社会矛盾和社会冲突有着积极的作用，社会矛盾和社会冲突是社会不满和怨气的安全阀，可以防止社会不满情绪的过度积累。社会冲突也是及时发现社会问题的机制。〔54〕我们能否对社会冲突进行有效的管理，首先取决于我们对待社会冲突所持有的态度。是“恐惧的态度”，还是“管理的态度”。很明显，社会冲突是客观存在的，而且是可以管理的。〔55〕在这个前提下，良好制度设计与坏制度的区别只在于：有没有容纳矛盾和冲突的能力、能不能用制度化的方式解决矛盾冲突、能否对冲突进行良性的常规化管理。所以，面对当前利益关系复杂化和社会矛盾增加的必然趋势，关键在于客观地看待和管理矛盾与冲突，以制度化的方式加以解决。〔56〕承认矛盾冲突的客观性，理解群体性事件在现代化转型过程中的阶段性，理性地管理社会冲突，这是我们面对群体性事件等新时期社会冲突的基本立场和理性态度。
（二）政府处理社会冲突的局限性
随着改革开放的不断深化，转型期的社会变迁带来结构的深刻调整，导致群众利益诉求的深刻变化，而地方政府是基层民众利益诉求的直接面对者，是突发群体性事件的第一时间处理者。但目前我国的群体性事件政府治理模式存在一定的局限性。
一方面，面对社会变迁所带来的利益结构深刻调整和社会矛盾的集中显现，基层地方政府原有治理模式无法适应新的结构性变化，原有的 “大包大揽”体制的弊端，在应对快速的社会变化面前显露无遗。首先，地方政府“大包大揽”的总体性权力和无所不为的治理格局，会投入大量的资源，而随着复杂社会的不断发展，这种投入是无法跟上社会发展需要的；其次，这种大包大揽的治理模式是一把“双刃剑”，处理得好会极大地增强政府的威信，处理不好，政府的形象必然会受到损害。〔57〕 另一方面，这种模式的必然结果就是缩小社会组织参与公共治理的空间，减少公众参与公共治理的机会，不但削弱了政府在很多方面的执政能力，而且导致了民众自我组织能力和自下而上的表达机制的缺失。最终导致基层群众缺少足够自治能力，所有问题都必须求助于地方政府来解决。从根本上说，这是基层地方政府不可能完成的任务。
在这种治理模式下，群众依赖政府解决问题，政府又无法解决所有社会问题，同时，群众又找不到制度性参与决策与治理的途径，最终导致地方政府与基层群众之间良性互动关系的断裂。而群体性事件就是这种断裂关系的直接表现。
（三）发挥社会中间组织治理冲突的功能
社会中间组织可以弥补群体性事件中地方政府治理模式的不足。十八届三中全会《决定》指出：“要在国家治理体系和治理能力现代化目标的牵引下，创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系，确保人民安居乐业、社会安定有序。”〔58〕
社会中间组织的社会治理职能是弥补地方政府治理模式不足的重要途径。尤其是在我国社会转型期，社会领域服务需求、矛盾协调需求大增，各种社会矛盾和问题丛生，政府难以全部解决。在这种情况下，“政府和社会组织，各有所长，谁也不能包打天下。只有真诚合作，优势互补，才能高效率地解决社会问题。”〔59〕
最后，一个正常的社会需要自组织能力，以缓和在社会转型时期某些领域可能出现的社会矛盾和社会冲突，在社会公共领域发挥政府与国家所无法替代的作用，从而使社会生活能够有序进行，降低社会转型的风险。在常规化的制度安排下，在重大社会危机时表现出的理性的社会自组织力量，可以转化为社会成长发育的持续动力。社会中间组织可以发挥政治社会生活稳定器的作用。在法律框架内活动的社会中间组织本身就是社会建设的促进力量，有效的社会中间组织不仅可以减少社会矛盾的出现，而且还能有助于缓和社会矛盾的表现形式，实现政治社会生活的稳定。〔60〕因此，促进我国社会中间组织的发育，形成正常社会自我组织能力，可以防止社会失序，化解群体性事件，改变社会冲突的表现形式，降低社会冲突的强度与烈度，消减社会转型时期的社会矛盾和社会冲突的负功能，维护社会稳定，降低社会转型的风险。
