摘要：经济发展新常态下，我国土地经营权流转在新型城镇化持续发展、农业农村投资潜力巨大、国家政策仍大力支持农业农村发展以及可预期的制度改革下，将呈加速之势，但需要高度重视强势群体和工商资本介入与农民长期利益保护的挑战，防止过分追求土地流转速度和规模的倾向，土地大规模集中流转与非粮化、非农化的风险，土地利用短期化与环境质量的矛盾，基础设施建设方式与土地变化的矛盾。新常态下推进土地经营权流转必须要更加注重以放活土地经营权为核心、以保障粮食安全和农业生产能力为前提、以适度规模经营为指向、以高度重视农民利益保护为根本。
关键词：经济发展新常态；土地经营权流转；思路调适
我国经济发展已进入由高速增长转向中高速增长、由规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长、由传统增长点转向新的增长点的新常态。新常态下我国经济社会发展必然表现出新的阶段性特征，既蕴含着非短期、非偶然、非临时的新机遇，也面临着突出的新矛盾、新问题、新挑战，必然深入渗透和广泛影响国民经济的各领域、各部门，同样对土地经营权流转的速度、规模、形式、流向等产生重要影响，并可能产生一些新的值得注意的倾向和问题。目前学术界对土地经营权流转的基本情况和特征、土地流转的意愿、参与土地流转的行为和动因、土地流转市场、土地流转存在的问题和影响因素、土地流转绩效及土地经营权流转与土地产权制度、粮食安全、劳动力转移、适度规模经营、农民权益保护等方面进行了大量研究，取得了丰富的成果。然而，由于“经济发展新常态”这一重要论断提出的时间不长，目前学术界关于新常态下土地经营权流转的新特征、新趋势以及需要重视的问题，新常态下有序推进土地经营权流转的新思路和政策举措的研究成果还不多，而这方面研究无疑更具现实指导意义。
一、新常态下土地经营权流转的新特征、新趋势
1.土地流转由经济发达地区向欠发达地区扩散式加快
2.土地流转以出租为主的多种方式加快
3.土地流转向以大户为主的多元化去向加快
4.土地流转区域开放性和主体开放性加快 过去农村土地承包经营权流转的范围窄、封闭性强，土地的租赁、承包、转包基本局限在本社区内，受让主体比较单一。在新常态下土地流转的范围已经大为拓展，跨区域突破了行政村界限；转入土地的经营者已经不局限于本村农户，外来业主、个体工商户、龙头企业增多，尤其是城市居民也加入到这个行业流转农民土地。随着农村土地产权制度改革的深化，各种阻碍土地流转的制度性因素被破除，土地流转的开放性会进一步增强，城里人到农村流转土地的趋势会增强。
5.土地流转以价格攀升的方式加快
过去，农村土地流转的支付水平不足以调动农户出让其承包土地使用权的意愿④，导致农地流转的供给动力机制缺乏，即便是具有农地流转的欲望也难以转变成为现实的农地流转行为。⑤但是，在新常态下，受农民财产意识增强、土地价值预期上升、工商资本流转土地增多、政府规模偏好等影响，土地经营权的流转价格在不断攀升。一些地方两三年内土地租金已经翻了一番，土地租金成为新型农业经营主体尤其是专业大户、家庭农场的主要成本。从对四川种植业家庭农场的调查来看，土地租金占经营总成本的比重高达537%。与土地流转价格过高相伴的另一种现象就是耕地闲置在一些边远地区仍然突出，这些地区农村外出劳动力多，农村老龄化、空心化问题严重，加之区位条件差、基础设施薄弱、信息不灵，导致农民既无力耕种而又很少有外来业主来流转土地的现象。
6.土地流转向适度规模经营加快
二、新常态下土地经营权流转的机遇
及需要重视的问题1.新常态下土地经营权流转面临的机遇
第二，农业农村巨大的投资潜力为土地流转提供新的动力。农村不仅具有大量的资源尚未开发，并且还具有良好的景观和生态环境。新常态下消费结构的升级，人们对优质、生态、安全农产品需求的提高和对自然、景观、环境、休闲度假的更高追求，使农村的生态农业资源、生态环境优势更为凸显，必然为农业和农村发展带来巨大的投资潜力。在此吸引下，不仅工商资本进入农村开发建设越来越多，而且市民下乡成为新农人也越来越多。
第三，国家政策仍大力支持农业和农村发展为土地流转提供良好的环境。经济新常态下，尽管有许多过剩行业面临调整转型和政府投资减速，但农业和农村仍是国家的重点投资领域，将进一步加大投入力度，大力支持农村
一、
二、三产业互动融合，发展休闲农业、观光农业和乡村旅游业。另一方面，国家扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围、调整改进“黄箱”支持政策和更向主产区、新型农业经营主体倾斜，将为土地流转创造有利条件。
第四，可预期的改革为土地流转提供新的制度基础。近年来，土地产权不清、农村土地缺乏抵押担保权能等制度因素严重阻碍了土地流转。一旦这一关键性制度障碍被突破，将会扩大城市资本下乡的规模，从而提升土地集中水平。已有研究表明，土地确权颁证可以提高农地承包经营权的安全性，农地使用权越明确越充分，土地供需双方流转土地后的预期收益越稳定，从而农地需求和供给的意愿也越高。⑦新常态下土地确权登记工作已全面展开、土地经营权抵押担保制度逐步建立，集体资产股份化改革向前迈进，承包地、宅基地退出机制逐步推行，将使阻碍土地流转和城乡要素对流的制度因素被打破，从而为土地流转迎来新的活力。
2.新常态下我国土地经营权流转需重视的问题
对于土地流转中存在的问题，目前学者研究总结出的问题主要有：不尊重农民意愿，损害农民利益；流转程序不规范，市场机制缺乏；农地使用权流转范围狭窄，经济发展好的地区比落后地区流转规模高；土地产权不清；土地流转市场放开后，可能带来农民阶层分化加剧的矛盾及新的土地合作组织监管的风险；土地流转可能导致农地非农化、非粮化，危及粮食安全。在新常态这样一个新时期、新阶段，我国土地经营权流转需要注意以下几个问题。
第一，强势群体和工商资本介入与农民长期利益保护的挑战。近年来，随着土地流转制度的不断完善，以及企业交风险金、农民与业主直接交易、保底分红、租金几年一涨等让农民有了多重选择方式，农民利益得到维护，但是，在土地流转过程中的被干预、被流转现象仍然存在，有些工商资本经营不善“一走了之”的现象仍有发生。已有研究表明，多数企业的租地经营农业行为只是短期的投机行为，不仅对当前中国农业发展无多大益处，而且未来可能会使中国农业发展出现衰退。⑧经济新常态下，传统产业产能普遍过剩、销售不畅，一些工商企业敏锐观察到社会公众对食品安全意识不断增强，对农产品品质要求不断提高所带来的商机，进入农业和农村领域的势头增加。这些工商资本长时间、大规模直接租赁农地对农民的挤出效应明显，经营不善的风险最后可能还是由农民承担。同时，随着阻碍城乡要素流动的制度逐步被打破，城市各种强势群体可能把农村土地资源作为争夺的重点对象，这在给农民带来先进要素的同时，如果控制不好，也将给农民长期利益保护形成激烈挑战。 第二，片面追求流转规模和速度的倾向。近年来我国土地承包经营权流转规模和速度不断加快，但是在这一过程中，也存在一些非理性、非市场的倾向。有的地方盲目定指标、下任务，甚至把土地流转列入目标考核以行政手段强迫农民流转土地，盲目追求土地流转的规模和速度；有的地方把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利；有的地方为追求现代农业产业基地集中连片的规模效应，在土地流转中倾向于把土地转租给企业经营而忽视本地适度规模的专业大户的成长。
第三，近年来我国土地经营权流转加快的同时，虽然非粮化、非农化倾向得到初步遏制，但随着土地规模化流转的比重提高，非粮化、非农化面积增大的风险可能越来越突出。经济新常态下国内农产品市场与国际市场联系日益紧密，在农产品生产成本上升与农产品价格“封顶”的“双重挤压”作用下，即便是工商资本、龙头企业、外来业主，如果单纯经营第一产业尤其是粮食生产，也难以获得与
二、三产业同等的平均利润，而农地一旦转为非农用途又具有很大的增值空间。资本的逐利性决定了工商资本、业主进入农业，非粮化、非农化的冲动始终存在，如果监管机制失灵，这种冲动将转化为现实行为。
第四，土地流转价格上涨要求与遵守土地流转合同不够的矛盾。近几年来土地经营权的流转价格在土地流转速度加快和工商资本的助推下不断攀升。未来土地流转的价格还可能受已有价格刚性、当地习惯、农民对土地升值的预期、关键性制度因素突破带来的城市资本下乡规模扩大等影响而继续上涨。土地流转价格的上涨有利于增加农民财产性收入、促进农民土地流转，但是将进一步压缩规模经营主体的收益空间，给粮食规模经营主体成长和农业可持续发展形成明显制约。土地转入和转出双方通过签订土地流转合同确定土地流转价格、期限、用途、双方的权利和义务等，有利于给土地流转双方提供长期稳定的预期。但是，土地流转合同也限制了双方随意更改合同内容的灵活性。对于转出土地的农户来说，具有“想收回土地经营权随时收回”“希望土地租金年年上涨”“不承担经营者任何经营风险”的意愿和动机，因此并不希望签订具有法律效力的土地流转合同，更意愿口头承诺，给之后的土地流转纠纷埋下了风险。即使是签订了土地流转合同，有的合同还确定了租金每年按一定比例增长，但是土地流转租金的合同价格与市场价格不一致是普遍现象，一旦这两者之间的差异十分明显，不遵守合同的现象就时有发生。2013年全国农经部门受理土地流转纠纷超过7万件，呈逐年上升趋势。
第五，土地利用短期化与环境质量的矛盾。新型农业经营主体流转土地的目的是为了获得最大的产出价值，存在短期内利用土地价值的动机和行为。已有实践表明，有些规模化业主对土地短期化利用的现象明显，造成了土地属性变化、耕地质量下降等问题，而这种变化还往往不可逆，一旦破坏要恢复十分困难。新常态下通过土地流转实现规模经营的比重必将越来越高，土地短期化过度利用的问题将可能更为突出。另外，随着规模化种养殖逐步成为主导模式，因粪便、薄膜、废水、农药残留等造成的农村面源污染问题可能更为严峻，如何处理由规模化经营所带来的环境问题，是一个突出挑战。
第六，基础设施建设与土地变化的矛盾。土地规模化流转后，为了发展规模化的特色产业，必然要打破原有的一家一户承包地的界限进行统一土地整理和基础设施建设，但田间道路、灌溉沟渠等基础设施建设不仅要占用土地流转户的承包地，而且还要占用未流转农户的承包地。今后农民的土地权属更为明晰，占有农民承包地进行田间道路、灌溉沟渠等基础设施建设越来越困难。同时，现有的基础设施建设方式是以行政村组为单位的，与规模化种植的布局不相协调，土地规模化流转后如何与基础设施建设进行有效对接也是个突出问题。
三、新常态下推进土地经营权流转的思路调适
适应新常态下土地经营权流转的新特征、新趋势，在推进土地流转宏观思路上必须要做适度的调适，才能使其更为有序和健康，为确保粮食安全、现代农业发展和农民增收服务。
1.必须更加注重以放活土地经营权为核心
30多年前，以家庭联产承包责任制为主的农村改革，使土地所有权与承包权经营权进行分离，实现了农业改革发展的第一次飞跃。30多年后稳定土地承包权，放活土地经营权，推进土地承包权与经营权分置，是农村土地制度的又一次重大创新，是新一轮农村生产关系调整的核心。我国人多地少、劳动生产率低下和农村劳动力大量转移的现实，决定了放活土地经营权，推进“三权分置”的特殊意义和作用。适应农地“三权分置”的新形势，必须抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式，以放活土地经营权为突破口，创新土地经营权多种流转方式，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转土地经营权，尤其要支持农民建立土地股份合作社并以此为载体规模化流转土地；必须深化土地经营权抵押担保制度，建立农村土地经营权流转收益评估、登记办证办法及后续流转制度，鼓励金融机构参与土地经营权抵押贷款业务，积极探索建立抵押资产处置机制，完善风险分担补偿机制，保障土地经营权抵押担保功能的完全实现。
2.必须更加注重以保障粮食安全和农业生产能力为前提
新常态下土地流转规模将会继续加大，非粮化、非农化及大规模流转所带来的土地利用短期化问题和对环境的破坏必须引起高度重视。非粮化会加大我国保障粮食安全的压力，非农化会影响农产品有效供给，土地利用短期化一旦使土壤和环境遭到严重破坏，恢复将会十分漫长，严重影响到农业的可持续发展。当前，我国推进土地流转不仅要显著提高规模经营水平，还必须注意保障粮食安全、农产品有效供给和生态环境保护。在实践中要强化土地流转中的用途管制，增强刚性约束，严禁借土地流转之名在流转农用地上违规搞非农建设，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施，决不容忍在大规模土地流转中对土地和生态环境的破坏。要结合土地流转加强土地综合整治，鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体和农民围绕适度规模经营改造提升基本农田，继续实施高标准农田建设工程，集中连片新建高标准基本农田。采取更为有力的监管手段，配套以环境治理措施，最大限度地遏制各种规模化经营主体破坏农业综合生产能力和生态环境的行为。 3.必须更加注重以适度规模经营为指向
我国人多地少，地形复杂，农业人口比重仍然较高，就业问题仍然突出。新常态下我国通过土地流转实现规模经营应符合人多地少、地形多样、土地零散等特点，充分考虑农村劳动力转移程度、农业机械化和社会化服务水平，反映土地节约型、劳动节约型等不同农业类型。在实践中要防止土地过度向工商资本大规模集中现象的进一步蔓延，鼓励土地流转在适度的规模经营范围内获得最佳的土地产出率、资源利用率和劳动生产率。要根据我国不同区域、不同地形地貌、不同种养业、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定不同区域适度规模经营的适宜区间，防止农业企业主导的求大求多的单一规模偏好倾向的不合理发展。调整部分地区对土地流转补贴和政策支持按照以流转主体流转土地面积为依据的计算方式，重点支持在适度规模经营适宜区间的新型农业经营主体。对于劳动力转出多、区位条件较差、外来业主少的地区，应更加注重对本土化特征突出的适度规模农户给予更大力度的政策支持，以提高适度规模经营的区域覆盖面。
4.必须更加注重以保护农民利益为根本
土地经营权流转是政府、企业、集体经济组织、农户之间的博弈行为，在这种博弈中农民也是理性经济人，能够做出有利于自身利益最大化的行为判断。但是，由于农民自身认知水平的局限性、获取信息的有限性、组织力量的单薄性、经济实力的脆弱性，在强大的政府实力和资本实力面前始终处于弱势地位。今后博弈关系将更为复杂，农民利益最容易受到损害。彻底实现农业转移人口市民化还有一个过程，家庭经营收入仍占重要地位，土地问题更涉及农民的切身利益，土地流转的过程不能演变为对农民土地权益剥夺和排挤的过程。土地流转必须要尊重农民意愿，强化其土地流转的主体地位，没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。坚决防止定任务、下指标、将流转面积和比例纳入绩效考核。支持农户以土地经营权、资金等方式入股农民合作社，支持龙头企业与农民合作社加强合作和联合，推广“龙头企业+农民合作社+农户”模式。
四、主要结论和政策建议
经济发展新常态必然对土地经营权流转和发展适度规模经营产生重要影响，总体上会呈加速流转、加速形成适度规模经营之势，但是新常态下土地经营权流转需要高度重视强势群体和工商资本介入对农民长期利益保护带来的影响，片面追求土地流转规模和速度的倾向，土地大规模流转产生的非粮化、非农化风险，土地利用短期化与环境质量、基础设施建设方式与土地变化的矛盾。适应经济发展新常态和土地流转的新趋势，推进土地经营权流转必须要更加注重以放活土地经营权为核心、以保障粮食安全和农业生产能力为前提、以适度规模经营为指向、以高度重视农民利益保护为根本。为此，提出以下几点政策建议。
1.加快土地确权登记颁证
地权稳定有利于土地流转。基于目前农民经营权已有相当部分流转的现实，可在严格尊重农民自愿的前提下采取确权确股不确地的方式。针对有些地方农民承包地十分细碎、小块化的情况，在农民自愿协商的基础上可以把确权与承包地互换结合起来进行，经农户协商互换承包地后再确权。为提高确权效率、降低确权成本，应统筹协调开展农村承包地、宅基地和农村集体建设用地三者联动、多权同确、整体推进的方式。要建立农村产权数据库和管理信息系统，实现土地承包与流转管理网络化、信息化。为保证“确实权、颁铁证”的高质量，应加大财政对地方尤其是经济不发达地区的补助力度。
2.加快健全土地经营权流转市场
适应新常态下土地承包经营权加快流转的新需要，必须进一步加强土地流转市场建设。农村产权流转市场的发展应突出公益性，鼓励各地探索符合农村产权流转交易实际需要的多种市场形式，培育和发展土地流转各种市场中介组织。现阶段应重点依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。要加强土地流转合同管理，引导承包农户与流入方签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转管理机构要指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益联结机制。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，妥善化解土地承包经营流转纠纷。
3.加快培育家庭农场等新型农业经营主体
发展专业大户、家庭农场既有利于克服土地流转的非粮化、非农化倾向，又能提高农业的规模化、集约化水平，促进农民就业创业。应重点改变原有的偏向农业企业、偏向低效率普惠式小农户的政策支持方式，今后的政策支持要更加注重精准导向，更多地向适度规模经营的家庭农场、种养大户和专业合作社倾斜，对其流转土地给予更直接的租金补贴等政策支持。加大对家庭农场、种养大户、专业合作社建设生产性基础设施的政策扶持力度，对其所需的粮食晾晒、大中型农业机械停放场（库、棚）等项目所需设施农用地的用地指标适当放宽。鼓励由地方整合的涉农资金建设的连片高标准农田优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。鼓励抵押方式多样化，破解家庭农场、种养大户、专业合作社的融资瓶颈。加大农业保险多元化力度，提高风险抵御能力。
4.强化对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范
对工商企业流转土地要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定；对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等定期开展监督检查。同时，要支持和规范一批具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务作为主要职业，居住在城市的科技人才、企业家、城市居民、大学生、返乡人员等成为新农人。
注释
