2010年11月15日，上海市静安区1115特别重大火灾事故既牵动了社会公众的心弦，更引发了我们对消防法律制度的深入思考。尽管从1998年通过《中华人民共和国消防法》(下文简称《消防法》)算起，我国消防法制建设已历经十余年，在火灾、地震等消防事故和自然灾害的救助中发挥了不可替代的作用，作为消防法律制度主要内容的消防立法和消防执法承载了公共物品供给以及外溢效应实现的重任。然而，社会转型和风险社会双背景之下的我国消防安全仍然是一个值得关注的问题，而这些安全事故的成因则可更多地归咎于消防执法的困境及其引发的系列问题，即消防执法中所存在的诸多负外部性行为消解或阻碍了消防执法的正外部性功能。消防执法正外部性如同正义女神所持握之天平与剑，天平能正视消防执法之科学性与合理性，进行全面而系统的制度建构;剑则能随时纠正偏差行为，应对天平与现实之间的阿喀琉斯之踵。只有集天平与剑之整体功效的消防执法正外部性方才成为应对当下中国消防安全事故频发困境之上策。
一、消防执法正外部性的阐释
作为现代经济学的重要理论，外部性所揭示的是现代经济社会的一个根深蒂固矛盾，即个人理性与集体理性之间的冲突。亨利西奇威克在《政治经济学原理》一书提到，个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物，叫间接地提出了外部性内容。而阿弗里德马歇尔则首创外部经济和内部经济这一对概念。叫对于外部性的界定，经济学通常采用成本收益分析模式，并认为当一个个体的行为给其他不相关方当事人带来成本或者收益，但是该个体在作出决定时并没有将这些外部影响考虑进去时，外部性就产生了。换言之，外部性是一种经济力量对另一种经济力量的非市场性的附带影响，包括正外部性和负外部性，正外部性是指个体行为收益小于该行为所带来的社会收益;负外部性则是个体行为所引发的社会成本大于个体行为成本。
对于作为消防法制建设重中之重的消防执法，学界研究成果集中于消防立法或执法的不足、执法对象非适法行为等负外部性问题，却完全没有从正视消防执法的科学性、重要性的角度去合理理解消防执法自身所承载的正外部性价值及其对执法主体和执法对象正外部性行为的激励功能。这样的研究现状无疑一方面会影响理论和实践对消防执法的科学回应，另一方面也会因更多关注负外部性行为及其危害而忽视消防执法的法治化发展。
在法学领域，外部性可阐释为主体为或不为一定行为所引发的权利、义务的再分配。其中，正外部性是主体为或不为一定行为所引发他人权利的增加;而负外部性则指主体为或不为一定行为所引发他人义务的增加。同理，消防执法的正外部性是促进消防执法主体和适用主体积极履行职责或义务的有效手段，具体指特定的消防法律关系主体依法为或不为一定行为给他人的权利或义务带来的增加效果;消防执法的负外部性则是消防执法主体和适用主体因不为或不适度为特定行为所导致的他人利益、社会公共利益的损失。消防执法具有典型的正外部性特征，外溢效应十分明显，属于典型的公共物品。
二、消防执法正外部性之成因与功能
(一)消防执法正外部性的成因解析
1.有限理性:消防执法正外部性之哲学成因。人类的理性是有限的，有限理性是交易成本经济学依赖的认知假设，一方面每个经纪人对他人的认识总是有限度的，另一方面人对整个世界的认识总是有限度的。作为消防法律关系的重要主体，执法机构和执法对象的理性同样是有限的。即使是作为消防执法主导一方的执法机构亦因作为其具体权力行使人的工作人员属于自然人而无法摆脱有限理性的束缚。换言之，执法机构执法权的不为或不当为抑或执法对象消防义务的不履行或不当履行，均可能引致消防事故的发生。有限理性的本质在于个体有限理性所欠缺的集体理性成分，亦即个体往往因欠缺集体理性而形成有限理性，继而导致了集体非理性(集体有限理性)的出现。消防执法中相关主体有限理性问题的解决自然脱离不了对集体理性(即消防执法正外部的实质)的倡导和重视。换言之，消防事故的成因主要在于经纪人有限理性，而经纪人有限理性则根源于个体所存在的集体理性欠缺问题。对此，消防执法正外部性所代表的集体理性自然赋予了消防执法的理论解释力。
2.公共物品属性:消防执法正外部性之经济成因。公共物品一词，始自于马歇尔的新古典经济学为私人物品的生产与消费提供了全面详细的理论解释，具体指在消费中不具有排他性(非排他性，即任何主体不付费也能享受它带来的福利)、不具有竞争性(非竞争性，即任何主体对它带来的福利享用后也不影响其他主体对该福利的享受)的产品，如法律、国防、灯塔等。消防执法是作为国家上层建筑之消防法制的重要组成，自然会因其切实实施而为效力所及范围内德未付费主体带来福利，且不会因为这些福利被部分主体享用而影响到其他主体的享受，属于典型的公共物品。消防执法这一公共物品的供给主体是具有经济建设职能的执法机关。作为供给主体的执法机关以及执法对象义务的履行行为直接或间接地决定了消防执法的公共物品效用。换言之，消防执法主体职权职责以及执法对象消防义务的合理设定与履行状况都会影响消防执法的正外部性。殊不知，重权力授予、轻行使监管以及重义务规定、强权利保护已成为处于转型社会的我国消防法制的基本特点，严重欠缺了对消防执法正外部性的回应。在执法环节的消防执法权不当行使或不行使以及执法对象未依法履行消防义务等问题无不损害了消防执法的公共物品效应，阻碍了正外部性的生成与发挥。
3.政府俘获:消防执法正外部性之政治成因。企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图，是处于转型期国家普遍出现的现象。近几年来我国学者把这一现象称为政府俘获，即政府官员或某些部门与私营部门勾结，通过规避国家法律或制定有利于个别企业的法律、政策来共同获取私人利益，并使公共利益受损的现象。消防执法由不可分割的两个方面构成:一方面作为消防执法主导一方的执法机关应当依法行使执法权;另一方面作为执法机关向对方的执法对象同样应当依法履行相关消防义务，任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。任何单位和成年人都有参加有组织的灭火工作的义务。其中，执法对象法律义务的履行必然会增加生产经营成本，降低效益，与执法对象的经纪人理性相背离，这就可能驱使执法对象通过钱权交易等权力寻租行为寻求执法主体的保护，降低违法成本;而执法主体同样会存在执法成本以及执法人员理性有限性所带来的牟利行为，甚至为了小部分群体或个体利益而主动觅租制定有利于特定执法对象的规定或放任、包庇消防违法行为。这两类违法行为正是政治学上的政府俘获理论。政府俘获问题的解决不能采取问题导向的针对性解决方案，而应从消防执法的正外部性出发，一方面寻求现实问题的解决之道，另一方面正视消防执法制度正外部功能的生成需要，完善和科学型构消防执法正外部性的法律制度。
4.制度的非科学性与欠完善性:消防执法正外部性之制度成因。任何一项作为上层建筑的制度，其正外部性的生成和发挥自然离不开制度自身的科学性和完善性。我国现行消防法律制度建立了以《消防法》为主体，以行政法规和部门规章为主干，配套了地方性法规和规章的法律体系，逐渐建立起了以相关市场准入的消防审查、日常消防监督检查为重点的制度，总体而言仍存在立法欠科学性、制度欠完善行等问题。我国消防法律制度一方面存在不同位阶的法律规范之间协调性差、具体化程度不高以及同一位阶法律规范之间内容不一致等问题，另一方面重权力授予，轻权力监督的特点彰显了执法权监管法律体系的不完善。此外，法律价值错位同样是我国现行消防法律制度的重要问题，我国相关立法更多地规定了执法对象的消防义务，而对执法对象的相关权利保护以及执法对象义务履行的激励机制等则几无论及。这不仅阻碍了消防执法正外部性功能的生成，更为执法主体的违法行使权力、执法对象机会主义行为等问题提供了生存土壤。
(二)消防执法正外部性之功能界定
辞海认为，功能一是指事功和能力，二是指功效、作用。而法社会学则从社会与法律的互动原理出发，深入探索了法律在当今社会扮演着什么样的角色?法律是否是不可或缺的等问题，并论证了法律究竟有什么功能，对于认识消防执法正外部性功能具有极为重要的方法论意义。
1.消防执法对执法主体、执法对象的正外部性。(1)消防执法不仅讲究消防主管机关执法权的法定性，同时还注重依法规制消防主管机关行使执法权的行为及程序，确保消防执法权行使的合法性与合理性，以维护执法对象合法权益和社会公共利益。(2)实现外部成本内部化。消防执法的举措不仅包括限制或禁比等强制性措施，同时也包含了制度激励等引导性手段。强制性措施同样也应当成为实现消防执法这一公共物品的主要措施，特别是对关键行业和重要领域;而后者则是当下及未来发展的重点之一，即引导执法对象依法适用法律规定，从而获得相应收益，进而全部或部分抵消适法成本，促进执法对象自身消防效益的逐步提高。
2.消防执法对其他主体、社会、国家的正外部性。正外部性的外溢效应是消防执法作为公共物品所具有的最主要功能。具体而言，消防执法通过强制性执法方式和激励等引导性方式，不仅减少执法对象发生消防事故的可能性，而且还能间接为其他主体、社会和国家带来增量利益。(1)消防执法有利于保护除执法对象外的其他主体的人身和财产安全免受因消防事故所致损失的可能性。(2)消防执法促进了社会利益的维护和实现。消防执法不仅能较好地保护广大社会主体的合法权益，更能维护和实现建立于广大社会主体合法权益基础上之社会公共利益。(3)在一定程度上讲，消防执法对国家的稳定、安全同样具有不可替代的作用。消防事故特别是重大消防事故不仅涉及人数众多，而且涉及到广大主体的人身或财产安全，往往容易成为巨大的社会风险，形成影响社会稳定大多重要因素。此外，对于国防建设等重要行业以及关系国计民生的重要领域的消防安全而言，消防执法更直接或间接地与国家的稳定和安全息息相关。
3.消防执法对社会主义市场经济的正外部性。作为社会经济发展所不可或缺的公共物品，消防执法自然离不开对社会主义市场经济发展的保障和促进。当下的消防执法则主要是从安全的视角来研究或实现对我国社会主义市场经济发展的保障功能。社会主义市场经济的健康、有序发展离不开消防执法这一强大的防火墙。另一方面，社会主义市场经济的基本规律以及广大执法对象的经纪人理性同样对消防执法提出了效率的要求。目前，消防相关的立法以及执法实践主要从消防主管机关及其工作人员行使职权的角度来讲求效率目标，对于依法约束消防主管机关及其工作人员的职权行为具有重要作用，但同时也不可避免地为未来消防执法立法、实践以及理论研究提供了重要命题，即执法对象守法的效益问题。
4.消防执法对消防立法与实践、消防法学研究的正外部性。(1)消防执法是消防立法及其实践的科学性发展的助推力。一方面消防执法不仅是推动消防立法的主要途径，同时也是检验消防立法科学性与完备性的重要场所，只有在消防执法过程中才能不断发现消防立法所存在的不足，实现立法绩效;另一方面，为消防立法提供源源不断的素材和灵感是消防执法作为实践活动的又一功能。消防执法不仅实现了纸面上的法走向行动中的法、从死法走向活法，而且通过执法实践创新性地发展出一些制度和举措，自下而上地推进了消防法律制度的完善。(2)消防执法助推了消防法学研究的深化。消防执法为消防法学研究提供了发现问题的场域、研究课题的来源、研究方法的创新等条件，同时也为消防法学研究成果的价值转化提供了重要的实践场所，助于实现从书本走向实践。
三、法制激励消防执法正外部性的制度实现
消防执法正外部性的实现可采用行政的、经济的、政策的、道德的、法律的等多种手段。殊不知，无论是行政的、经济的、政策的，还是道德的手段不可避免与市场经济、现代文明社会和现代法治的要求相背离，而法律的手段理应成为消防执法正外部性的主要实现路径。
(一)法制实现消防执法正外部性的价值定位
1.实质正义。正义有两个原则:第一个原则是平等自由的原则，第二个原则是机会的公正平等原则和差别原则的结合。其中，第一个原则优先于第二个原则，而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。罗尔斯正义观的起点和重点在于平等自由的普遍性，强调机会公平，而差别原则不具有优位性。然则差别原则的提出，标志着人们对正义的理解逐渐从谋求最大多数人的最大利益到关爱社会境况最差者。这就逐渐形成了反对形式正义，满足社会对法律提出的关涉个人道德和尊严、关涉公共利益和秩序、关涉社会发展和资源保护等各种新的要求，形成了实质正义价值。具体而言，法制实现消防执法正外部性的实质正义原则有两层含义:一是安全，即实质公平首先内涵了消防执法正外部性的安全功能和要求，一方面保障所有执法主体在市场经济中参与相关市场竞争的自由，如参与消防安全建设的权利，保障其市场行为所获利益的安全性，另一方面防治因自然风险或消防义务主体违法行为而引发的消防安全问题，实现社会公共利益和国家利益。二是正视作为执法对象的广大主体自身力量的强弱以及消防安全风险的大小等实际，合理地制定差异性立法，采取差异性的执法措施，注重对弱者的倾斜性保护。
2.社会本位。消防执法作为具有强烈外溢效应的政府干预经济社会的公共物品，离不开对社会本位价值的依赖。法制实现消防执法正外部性所要坚持的社会本位价值是实质正义价值和整体效益价值的统一体和集中展现，强调以社会整体利益为中心，合理处理和协调主体微观利益与社会整体利益之间的冲突和矛盾。
3.整体效益。作为法制实现消防执法正外部性的整体效益原则，是指建立于执法主体、执法对象等主体微观效益基础上的社会整体效益，包含了微观效益和社会整体效益两个部分。其中，主体微观效益是基础或前提，社会整体效益是归属。该原则旨在通过克服主体的有限理性实现集体理，增进整体效益。具体而言，其包含了以下几个方面:(1)正确处理消防执法机构的执法权与作为被执法主体的市场主体的关系，实现良性互动;(2)实现主体微观利益与社会整体利益的协调，保障社会整体利益的实现，关键是要建立适度的强制措施或引导机制;(3)为执法对象依法履行义务和行使权利提供基本环境，破除障碍;(4)要把执法主体、执法对象等主体对经济效益的追求，限定于正当手段之上，强调不得滥用权力(权利)。
法制实现消防执法正外部性的实质正义、整体效益、社会本位等价值之间并非是毫无顺序、杂乱无章的，而是有层次、有主次之分的价值体系，即实质正义是最高层次的价值，内涵了安全、倾斜性保护等理念;社会本位属于第二层次的价值，是对实质正义价值的贯彻和体现;第三层次的主要价值则是整体效益，已是社会本位价值的客观体现和有效回应。上述价值体系的层次性不仅彰显了法制实现消防执法正外部性的相关价值的主观客观化进程，而且为解决消防执法实践中可能引发的价值冲突提供了一个价值取舍的顺位选择规则。
(二)消防执法监管法律制度的完善
1.规范执法主体及其权力行使的法律制度。消防执法主体及其权力行使的规范化是解决当前消防执法所存在负外部性问题的重要。(1)完善消防执法体制。我国对消防这一类公共物品的供给采用了纯粹的政府供给模式，其中工作人员主要由武警消防官兵构成。与此同时，消防供给主体也是消防执法主体。殊不知，同一主体身兼监管者和被监管者双重角色，显然违背了监管有效性的基本要求，存在自我监管的逻辑悖论。为此，实现消防执法主体身份的适度分离，保证被监管者依法执行消防职责，监管者依法有效监管，自然成为我国消防执法体制改革的重点方向。(2)完善执法程序。目前，我国现行消防法律制度以《消防法》为主干，辅之以特定领域的行政法规或地方性法规，其规范大多属实体性规范，程序性规定较为缺乏，足见现性消防法制并不重视消防执法程序。殊不知消防实体法与消防程序法均是消防法律制度不可分割的两大组成，两者间的偏颇势必造成制度绩效的降低或消解，足见消防执法程序对消防执法等法制建设所产生的制约作用。(3)违法行为责任的合理承担。我国现行消防法律制度并未专门规定消防执法机关及其工作人员违法行为的法律责任，而大多援用民事责任、行政责任或行政法责任以及刑事责任等现行法律责任形式。单就民事责任而言，执法对象往往因消防执法机关及其工作人员违法行为所致损害而只能依法提起行政复议或行政诉讼，赔偿部分则适用《国家赔偿法》的规定。这不可避免地会面临抽象行政行为不可诉的困境，而且也会因为申请国家赔偿的法定期限长且数额往往大大低于实际损失而使受害者承受不当损失。如何实现违法行为责任在违法主体之间的合理分担，抑或引入通过保险等市场化救济渠道，自然成为规范消防执法主体及其权力行使法律制度的重要研究命题。
2.完善市场准入环节的消防执法监管制度。消防执法所涉及的市场准入包括三方面:(1)相关市场主体或从业人员依法从事应承担消防义务的特定行为。市场准入环节的消防执法监管制度主要涉及从事特定行为的主体或从业人员依法应履行哪些义务、如何履行义务等问题，如房地产竣工验收前，开发商应依据消防法律法规规定采取必要的消防设施(措施)，履行消防义务。(2)消防产品市场的主体准入。市场准入环节的消防执法监管制度不仅是保证消防产品市场竞争的力度和广度，实现保证竞争机制功能的有效发挥和资源优化配置的需要，同时也是基于消防产品质量技术的特殊要求确保进入相关消防产品市场的主体自身条件及其生产、供应的消防产品符合消防安全需要的基本保障。(3)消防机构和消防人员的市场准入，即消防队伍的多样化的进一步加强，我国《消防法》规定各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，在一定程度上填补了农村等相关领域消防力量空白问题。事实上，如何扶持民间消防力量的多样化发展及其对消防执法的促进作用，是引入执法机构竞争性监管，实现消防执法的有效性以及弥补消防执法主体单一性等弊端的需要，也促进了消防公共物品及其供给的制度优化。
3.健全持续性消防执法监督管理制度。持续性消防执法监督管理制度是介于市场准入环节与市场退出环节之间的相关主体在市场上持续性存在过程中的消防执法监管制度。其主要包括了经常性监管措施和临时性监管措施等两种方式。其中，经常性监管又包括了现场监管、约谈、报告等多项制度;临时性监管则主要包括了临检等非经常性监管措施。上述措施现已被我国消防法律制度所规定，而尚待健全的则是如何从规范层面重视上述执法措施的程序合法性，以加强保护相对人合法权益。
4.加强市场退出环节的消防执法监管。合理的市场退出机制同样是市场体系发展和法律监管的重要组成。市场退出环节的监管具有与市场准入环节监管相类似的重要地位。我国消防产品以及消防执法客体的平均寿命短以及其势必面临市场推出问题在很大程度上增加了我国消防执法工作以及消防事故救助的难度。然而，我国现行消防法律制度并不太关注市场退出的执法客体，这就为消防事故的发生埋下了制度隐患，这也就彰显出构建合理的市场退出环节的消防执法监管制度的必要性。
5.消防执法外部监管制度的建设。就消防执
法的法律监督体系而言，我国现行法律侧重于消防执法的内部监督体制，辅之以检举、控告等监督措施。换言之，我国在外部监管方面仅有社会公众的监督规定，但尚未建立起消防执法外部性监管制度。具体而言，消防执法外部监督制度的建设可包括以下几方面:(1)外部监督主体。消防执法外部监督主体至少应当包括被吸纳进内部监督机制中的社会公众、广大社会公众以及社会组织等;(2)监督方式。消防执法外部监督的方式理应多种多样，如检举、控告、起诉等，核心在于是否赋予外部监督主体诉权;(3)外部监督的程序。毫无疑问，外部监督的程序应当具有较强的灵活性，但对特定的外部监督主体以及监督方式应当做出较为全面、合理的规范;(4)对外部监督主体不法行为的责任追究问题。外部监督主体不法行为的责任追究应当是消防执法外部监督制度的重要组成部分，通过增加外部监督主体恶意行使监督权的成本，以降低不法监督行为产生的可能。
6.消防执法的配套法律制度。(1)消防科普教育。截至目前，我国在消防科普教育方面仍存在制度短板，大多属于民间性、临时性措施，虽已建立了消防博物馆、消防科普教育基地等专业性场所，但消防科普教育的体制和机制却尚未建立起来。相反，日本则建立了学校、幼儿园消防科普教育、社区消防科普教育、灾害高危人群消防科普教育、防灾教育馆及消防博物馆等有重点、有层次的科普教育机制，有力整合了公权力和社会力量的比较优势，值得我国借鉴。(2)国内消防执法联动协调机制，即消防执法所涉相关行业或领域的主管部门之间以及与消防执法机关之间就消防相关的预防、治理、救助等活动所作的信息共享、互助配合的一种法律机制，是降低消防执法成本增加消防违法成本的有效措施，利于及时查处消防违法行为，消防救助、责任追究。(3)国际消防执法合作机制。目前，我国在减灾领域与联合国开发计划署、联合国国际减灾战略、联合国人道主义援助事务协调办公室、联合国亚太经社理事会、联合国世界粮食计划署、联合国粮农组织和联合国外空委等机构建立紧密型合作伙伴关系，积极参与了联合国框架下的减灾合作，我国还积极推动了亚洲国家间减灾对话与交流平台的建设。显而易见，我国现有相关国际合作机制主要集中于灾害领域，包括但不限于消防执法，而消防产品以及其他市场上主体准入的消防审查、我国多山地的自然条件等因素决定了上述机制仅仅属于一种初步性或框架性的协作，尚未能有效应用于消防及其执法工作，这也就催生了深入具体的、专项性的国际消防执法合作机制建设的必要性。
四、展望
毫无疑问，消防执法属于公共物品，理所应当具有正外部性。然而，现行消防法律制度所存在的诸多病垢之处，加之相关主体有限理性等主观因素制约，消防执法的正外部性尚不能正常展现，相反上海静安区大火、央视新楼大火等消防事故的频发。这就为消防执法实践部门及其工作人员以及理论研究者提出了回应现实的基本要求。对此，如何通过法制激励消防执法的正外部性功能的实现，势必成为我们回应现实问题、彰显消防执法社会效用的关键路径。
