论文关键词：高校管理权 大学生权利 法律救济
论文摘要：近年来，我国高校学生管理正稳步、快速发展，我国高校学生的权利保护也逐年完善，但我国高校的学生管理还存在诸多问题：学生管理未引起应有的关注和重视；相关法律存在缺陷、程序规则不完善；学生权利救济制度欠缺等等。因此应在高等学校建立权利救济制度、完善诉讼制度。
高等学校根据法律和行政机关的授权，援引相关法律规定或者根据法律授权自行制定针对在校学生的管理制度，进行教学组织与管理，并针对具体学生作出能导致特定的权利、义务关系发生变化的具体行政行为，其具体权力来源依据主要有如下的法律法规:《中华人民共和国宪法》中关于教育的有关规定、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》、国务院制定的关于高等学校学生管理的行政法规、教育部制定的关于高等学校学生管理的部门规章如新《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生行为准则》、地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规、地方人民政府制定的地方政府规章。
根据法律的授权，高等学校为有效组织、协调高等教育的实施，可以自行制定有关学生管理的制度与规定。高等学校制定的制度与规定，涉及到高等教育开展的方方面面，包括原则性与指导性制度、招生管理制度、学位制度、学籍管理制度、教学与考试制度、教务管理制度、学生日常行为管理制度、思想政治管理制度等等。
由此可见，高校学生管理是指高校针对学生就招生、学籍管理、考勤考纪、奖惩处分、就业指导等方面进行组织、协调的权力。对于高等学校而言，这种权力具有强制性、支配性的特点，并且为我国法律所明确授予，具体涉及校内规范的制定，学籍管理和日常管理等方面，其中学籍管理包括入学与注册，成绩考核，升级与留、降级，休学、停学、复学与退学，学业证书与学位证书的授予与发放等方面，日常管理主要指高等学校通过教师具体的教育教学行为对学生的日常行为进行的管理。因此，围绕高等教育的开展，我国已有一套较为全面、完善的管理制度。并且，我国高等学校也基本上按照有关法律法规的规定，开展高等教育工作，对学生实施管理。应当说，我国高等教育这些年的稳步、快速发展，与高等教育管理工作的法治化，是密切相关的。目前，高等教育发展的速度、效益与改革正趋于协调〔‘〕。
一主要问题
虽然目前高等教育发展的速度、效益与改革正趋于协调，但应当注意到，在我国高校学生管理过程中，还存在不少问题，主要有以下几个方面:
第一，高等学校学生管理未引起应有的关注和重视。正如英国学者帕金曾指出的那样—“大学对一切都研究，就是不研究它自己。,r}2}此言道出了高等学校对学生进行管理过程中存在的一个重要问题，就是忽视加强高校学生管理工作的重要性，对提高高校学生管理工作质量重视不够。尽管我国有不少有关高等教育的法律法规，但大多是赋予高等学校权力的规定，而对高等学校在实施高等教育过程中未充分履行其职责的法律责任规定得不够完善。高等教育事业事关祖国的未来与发展，在我国历来教育经费投入不足、教育受重视不够的背景下，为高等学校赋予特定的权力、保证高等学校足够的权力，是应该的。但高等教育的发展，除了全社会关心重视以外，还有赖于高等学校自身能够全面履行其管理职责，对未履行其职责的，应当承担相应的法律责任。我国高等教育正是在这一领域的相关问题没有引起足够的关注和重视。法律在此方面的规定也不太完善。
第二，有关高等学校管理的法律存在缺陷或法律之间存在冲突。根据《中华人民共和国高等教育法》及其他有关法律规定，高等学校享有自主调节系科招生比例，自主设置和调整学科、专业，自主开展科学研究、技术开发和社会服务等广泛的权利，但任何权利都是相对的，高校的这些自主权利应当限定在一定的范围内。目前，我国的法律法规对高等学校享有的这些权利还缺乏相应的制约，导致高等教育实施过程中出现不少问题。如在扩招大潮中，很多学校只考虑如何多招收学生，而不管其自身的师资力量如何、是否具有足够的办学条件，往往是在学生招来以后，再考虑师资引进或者到外校聘请教师授课。有些学校设置的某些学科、专业，没有考虑市场的需求和学生能力的提高，导致学生毕业后就失业。另外，教育部制定的部门规章与法律之间存在相冲突的现象，如原《普通高等学校学生管理规定》规定:“不准在校大学生结婚”，这违反了《婚姻法》规定的“婚姻自由”原则，侵害了学生婚姻自由权(当然，该问题已被新《普通高等学校学生管理规定》解决，新(普通高等学校学生管理规定》已取消对大学生禁止结婚的限制);还有高校校内规范性文件的有关规定与法律法规和规章相抵触;规章和高校校内规范性文件的有关规定不符合法律精神;有些高校制定的学生管理规定严于上位法的规定，违反了下位法不能超越上位法精神的一般立法原则[3]"
第三，程序规则不完善。“正当法律程序”是一项基本司法原则，是法治理念中的重要内容。在美国，正当程序原则由宪法修正案所确认。由于高校学生管理行为具有行政行为性质，这一原则同样适用于高校学生管理过程。在国外，学理和司法实践都重视并要求遵守，希望通过惩戒的正当程序来确保学生权利。日本法院的实务见解就认为，学校在惩戒程序上应于事前通知被惩戒学生其被惩戒事由，并给予充分且公开的申辩机会。依据正当程序的要求，学校在进行惩戒时应告之相对人处分的事实和理由，听取相对人的申辩，在作出重大处分时举行听证会，允许相对人进行抗辩与质证，在送达决定时告知相对人可以提出申请复议甚至提起行政诉讼。美国的程序法学派认为，把“程序制度化，就是法律”。从我国学生状告母校的众多案例来看，不少案件都是因为学校的行政行为违反正当程序而导致的。以田永案为例，北京科技大学在对田永因考试作弊而作出“退学处理”的决定后，并未以书面形式通知其本人，该决定也没有得到实际的执行，直到毕业时田永才被告知自己早已被退学，学校不发给毕业证、学位证和派遣证。田永不服，向海淀区人民法院提起行政诉讼，结果北京科技大学败诉。海淀区人民法院的判决书写道:“按退学处理涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理人本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。”显然北京科技大学的做法违反了正当程序要求，忽略了学生应有的被告知权和申辩权，这构成了北京科技大学败诉的重要理由。同样，在刘燕文诉北京大学案中，北大败诉原因之一也是在作出不颁发给刘燕文博士学位、毕业证书决定时，缺乏正当法律程序。法院在判决中要求:“……该决定应予撤销。北京大学学位委员会应当对是否授予原告博士学位的决议，依法定程序审查后重新作出决定。‑(4}
第四，高等学校学生权利救济制度欠缺。救济是相对于高等学校对学生的惩戒权而言的，如果学生没有受到任何惩戒性的处理，自然谈不上救济。但一旦学校做出剥夺、限制学生特定权利的具体行为，救济就成为维护权利的重要手段。从这一角度而言，可谓“无救济的权利是无保障的权利”从我国现行的法律制度来看，学生的救济制度远远不能适应学生权利保护的需要。它的缺失主要表现在高校对某些处分学生的行为设定的任意性非常大，设定主体繁多且相互之间的规定存在矛盾，下位规范与上位规范相抵触，从而导致了高校管理秩序的混乱;有些学校在制定自己的规章制度时，对其合法性的审查不够重视，从而导致有些内部的规章制度不合时宜，甚至不合法等等。高校目前的管理制度，应更多地考虑是如何有效实现对大学生的管理，行政色彩浓厚，对学生权利尊重与保护不够，甚至对学生权利造成了实际危害，从而对高校学生管理制度造成了一定的冲击。
第五，高等学校在实施学生管理工作过程中，未履行其应尽义务。高等学校在实施高等教育的过程中，更多重视如何加强对学生的管理，而对如何履行其应尽义务未引起足够的重视。如大多数高校都制定了针对学生学习、日常生活的管理制度，而对其工作人员、教学人员的管理工作则未设置全面的制度。对其应履行的义务规定不明确。
第六，高等学校未严格依照法律规定和高校自行制定的制度进行管理。在高校学生管理工作的实施过程中，有时法律有明确规定，或者高校自行制定了相应的制度，但在实际的学生管理过程中，却未按照这些法律和制定的规定执行。刘燕文就北京大学不授予其博士学位提起诉讼，北京市海淀区法院认定，北京大学学位委员会在做出不批准授予刘燕文博士学位的决定后，未将此决定向本人送达或者宣布的事实，违反了法律规定。也就是说，法律明确规定应当告知学生，应当送达该决定，学校并未依照法律规定实施管理。
第七，高等学校滥用权力、超越职权实施管理。高校在实施学生管理过程中，还存在滥用权力、超越职权的现象。如有的高校在校园内安装摄像头，将拍摄到涉及学生个人隐私的资料公开播放或随便使用，这也侵犯了学生的隐私权。
二对策分析
第一，建立权利救济制度。“救济是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或迫害的不当行为……救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内矫正由法律关系中他方当事人违反义务造成的后果”(sl。然而，在国内，立法未明确高等学校的管理权属何种性质的权力，也就是说，立法上没有明确高等学校对学生实施管理权的行为属于行政行为。司法实践中，从判决的案例来看，除少数法院判决确认高等学校对学生实施管理权的行为属于行政行为，应受行政法调整外，大多数法院认为高等学校对学生行使管理权不属行政行为，不属人民法院受理范围。理论界比较一致的观点是，从权力来源上考虑，在高等学校的管理权领域内，高等学校是法律授权组织，具有行政主体资格，其对学生实施管理权的行为属于行政行为，应当受到行政法的调整，也就是说，学生的权利与高等学校管理权发生冲突时，应由行政法来调整双方的冲突。因而高校针对学生就招生、学籍管理、考勤考纪、奖惩处分、就业指导等方面进行组织、协调的权力，属于行政权力。"
概言之，权利救济制度的要义在于，区分高等学校管理者与管理相对人之间不同性质的法律关系，构建多层次的法律体系，依法治校，依法治教。通过校内救济制度(即申诉制度)、行政救济制度(即行政复议)、教育仲裁制度来解决学生管理过程中存在的问题。
第二，完善诉讼制度。笔者认为，高校对学生违反校纪给予处分等惩戒行为如给予学生开除学籍、勒令退学等改变学生身份的处分，“使学生痛失了学历文凭，痛失了优越的就业条件和收人的机会”(6]，就会影响受教育者一生的命运，学生相对于学校而言，无疑是处于弱者的地位，必须充分考虑受教育者被管理的劣势地位，赋予其救济的充分手段。党的十六大报告鲜明地提出司法是维护社会公平正义的最后防线。我国高校作为“法律授权组织”，对学生行使管理权，行使的是法律、法规授予的教育行政职权，依行政法理论，应视为行使国家行政职权，理应纳人行政诉讼的审查范围，让学生在穷尽其它救济手段之后，通过行政诉讼来维护自己的权利。当然，涉及学校与学生基于平等民事主体关系发生的各种民事权利义务纠纷，应当通过民事诉讼程序来解决。
不可否认的是，我国高等教育管理过程中存在的诸多问题，影响了我国高等教育事业的发展，但我们也欣喜地看到，从理论界到实务界，都有一批高等教育研究者、教育法律研究者在关注这个问题，最高教育行政主管部门也在做务实而有益的探索、改革，这让我们对高校学生管理的前景更有信心。
