摘 要：作为现代公共治理的基本方略，民营化已成为我国改善公共事业质量的重要选择。但是公共事业民营化在产生积极效应的同时也存在着一定的风险，需要政府切实提高治理能力加以应对。针对现实实践中存在的问题，政府需要在更新治理思维、转变政府职能、加强行政监管、优化制度设计、培育社会主体等方面努力，以促进我国公共事业民营化的健康发展。
关键词：治理能力现代化;公共事业民营化;改革;政府治理能力;制度设计
作者简介：谭英俊（1980-），男，湖南茶陵人，广西行政学院公共管理教研部副教授、博士、硕士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策问题的研究。
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这对政府治理能力提出了更高的要求。随着新公共管理浪潮席卷各国，进入21世纪以来，我国公共事业民营化改革的浪潮汹涌澎湃，成为公共治理的热点问题。事实上，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社会。”[1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事业民营化健康顺利发展进而实现公共福祉，就成为当前的一个重大课题。
一、问题缘起：公共事业民营化与政府责任
二、我国公共事业民营化改革中政府治理能力现状与问题
3.政府制度供给不足。新制度经济学认为，制度是指“由人制定的规则。他们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”。[8]只有在科学合理的制度框架内，公共事业民营化才能健康有序地发展并取得令人满意的成效。但是，当前我国的相关制度保障还不够，政府还没有成为一个有效的制度供给者。从总体上看，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，政策的权威性和力度不够，我国还缺乏一部专门的具有权威性的公共事业民营化法律。在具体的制度建设上，现有政策文件大多都是指导性意见，过于宽泛，操作性不强。如在市场准入制度上，对企业进入公共事业领域的标准、资质等方面没有明确的规定，而且存在国内企业与国外企业、国有企业与非国有企业的不平等对待现象。在招投标制度上，尽管《招标投标法》对招标投标做了比较系统的原则性规定，但是各地多没有根据实际情况作出相应操作性的具体规定，招投标过程中的串标、漏标、骗标等不合理现象仍然存在。这些制度供给的不足，直接制约着公共事业民营化的健康发展。
4.政府监管能力不强。由于公共事业民营化的相关主体在组织性质、价值取向、合作动机、行为目标上存在差异，公共利益并不能成为各方自觉追求的目标。“民营化可能造成公共财政混乱，将资金从公共工作人员转入承包商而没有任何盈余上缴国库，允许质量下降，成本提高等，从而使得公共管理更为复杂和困难，背离公共目的中最为重要的方面。”[9]因此，在推进公共事业民营化时，就必须建立起一个有效的监督管理架构，以保障公共利益的实现。但是，目前我国公共事业民营化的政府监管上还存在不少问题：在监管体系上，对监管的主体、客体、范围、手段等规定不够具体明确，监管队伍的素质比较差，缺乏完善的责任追究制度。在监管过程上，尚没有形成事前、事中和事后交互作用的监督网络。如在事前监督中，一些地方政府不能对民营企业的从业经验、技术水平、资产实力、诚信状况、社会责任度等情况进行有效的评估;在事中监督中，不能对企业进入公共事业项目后的运营行为进行有效的监管;在事后监督中，惩罚性监管居多，激励性监管少等等。更为严重的是，一些地方政府和部门被相关企业俘获，与企业组成了利益同盟体，致使政府监管失去了应有的作用。
三、公共事业民营化改革中政府治理能力的提升对策
沃尔夫说过：“在政府与市场间选择是在两种不完善的之间的选择。”[11]公共事业民营化应该将市场与政府进行优势组合。实践证明，公共事业民营化需要一个强政府，更需要一个好政府。
2.转变政府职能，为公共事业民营化造就动力引擎。转变政府职能是开启公共事业民营化大步向前发展的动力引擎。民营化大师E・S・萨瓦界定了民营化的实质，认为民营化是一项务实的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨，服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。这表明，政府应该明晰公共事业供给者和生产者两种不同的角色。所谓生产者是一系列集体选择行为的总称，它包括是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等的一系列规定。公共服务的生产是指将各种有形（如资金和设备等）和无形（制度和政策）的资源转化为产品和服务的技术过程。政府要更多地担当供给者而非生产者的角色，即政府应该在决定是否提供某种公共事业的服务及产品、需要提供怎样的公共事业服务及产品、如何界定公共事业服务及产品的消费边界、用什么方式来生产公共事业服务及产品、怎样监督评估公共事业服务及产品的质量效益等方面多加努力，以保证公共事业服务及物品能满足社会的需求。至于生产性功能，则可以交由私人企业、社会组织等非政府主体来做。这种职能的定位有助于将让政府从繁重的生产任务中抽身出来，发挥好政府的作用。政府应该在民营化改革中从传统的“父辈”变成“同辈中的长者”，充当元治理的角色，“作为不同政策主张的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度团结的总体机构，作为规章制度的制定者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的，以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后一着补救措施”。[14]只有明确政府的供给者角色，才能让政府从事必躬亲的传统全能型角色变成保障公共事业服务与产品满足社会需求的最后责任者。 3.加强行政监管，为公共事业民营化塑造严明的秩序。尽管民营化后政府“作为”的半径减小了，但是政府监管职能却得到了极大的强化，政府必须恪尽职守地履行好自己的职责―――保护消费者的利益，防止垄断给消费者带来麻烦，同时准许私营企业在一定范围里自由的活动。[15]可见，民营化后，政府的监管职责反而更加重要了。首先，要理顺监管体制。要建立相对独立的监管机构，明确监管机构的职责、权力和责任机制，理顺监管机构与政府其他部门的关系，避免监督机构重叠和职能交叉的现象，形成既权威独立又分工协作的监管体制。其次，强化过程监督。既通过法律法规、特许权、行政奖惩等法律、行政等硬手段要求私营企业等民营化主体执行合同要求，也通过发布行业信息、提供行业建议等软手段引导行业健康发展，在市场准入、价格制定、合约执行、质量评估等过程中建立事前、事中、事后监督的严密机制，实现动态监管、追踪监管，保证公共事业服务及产品的质量。再次，加大对政府监管的监督。要严格界定政府监管机构的职能范围及其行使方式，通过制订行政程序法、行政许可法，建立起规制政府监管的合理程序和规制结构。同时，要加大社会监督的力度，充分发挥新闻媒体、公民、社会组织、私营企业等社会监督主体的作用，形成权责清晰、关系协调、机制衔接、互补互促的监督网络，让政府公正廉明、依法规制，防止政府监管偏离公益目标，从而保证公用事业民营化的公共性目标。
4.优化制度设计，为公共事业民营化规范运行提供保障。近年来，为适应公用事业发展的需要，西方国家都加快了制度建设的步伐，如，日本制定了《民营化法》，美国制定了《政府绩效和结果法》《联邦采购精简法》等多部法律，为公共事业民营化提供了制度框架。与国外发达国家相比，我国在公用事业改革方面的制度建设还显得滞后，政府还没有成为有效的制度设计者，这严重影响着公用事业改革的发展和成效。当务之急是尽快建立和完善一部权威性的公共事业民营化法律，对公共事业民营化的价值目标、战略规划、实施步骤、运用工具、权利保障等作出统一的规定，为公共事业民营化提供法律支持。在具体制度设计时，要根据民营化的过程设定相应的规范。在确定是否进行民营化时，政府应该对民营化的必要性、可行性做科学的分析，要引入专家咨询制度、政府内部意见征询制度、征求社会意见制度等等，用民主化来保证民营化决策的科学化;在选择民营化合作伙伴时，要建立合作伙伴的资质审查制度、合作伙伴情况的公示制度、合作伙伴的竞争制度等，特别是建立政府评估、参与治理者自身评估与独立的第三方评估机构的综合评估制度，确保合作伙伴在专业能力、财力、文化等各个方面都符合公共事业发展的要求;在民营化运营过程中，要进一步规范运营行为。如在价格制度上，政府要在保证社会公平的前提下，采取灵活多样的价格形成机制。对纯公共物品性质的，政府要在兼顾生产者利益的前提下做出合理的定价。对准公共物品性质的，政府则要在保护消费者合法权益的基础上让市场机制发挥作用，让市场成为定价的主要力量。在招投制度上，要对民营化招标项目的招投标作出详细的规定，规范招投标形式与实施过程，避免招投标出现串标、漏标、骗标等现象，保证公开公平公正。
5.培育社会主体，为公共事业民营化提供坚实的基础。公共事业民营化不仅仅是政府将部分公共事业产品的生产权和经营权转嫁给私营部门以求高效的简单经济行为，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，政府、私营企业、社会组织、公民等不同利益主体博弈和交易的产物。私营企业、社会组织等社会主体是支撑民营化的社会基础。对私营企业的发展来说，当前最迫切需要政府做的就是简政放权，减少不必要的政府干预和行政束缚，通过改革释放发展红利。政府要充分发挥市场配置资源的决定性作用，严格规范优化行政审批制度，最大限度地减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，防止审批事项边减边增、明减暗增现象的发生，市场能够有效调节的经济活动，都应当让市场去办，充分激发市场主体的发展活力和创造力。对社会组织而言，政府要准确定位社会组织在民营化中的角色和地位，完善社会组织法制建设，加大政策支持扶持力度，进一步优化管理体制，明确管理责任、简化管理程序、提高管理效率，降低社会组织准入门槛，进行长远规划、重点扶持、优化社会组织结构。同时，要进一步规范社会组织行为，大力倡导社会责任伦理，帮助其建立健全行业组织的自律机制，确保社会组织的公益性属性。
