国外高速公路的管理经验对我国高速公路管理工作的启示
摘要：伴随着高速公路运营管理的深入发展，我国高速公路在管理体制上也暴露出一定的问题。文章针对这些问题，对我国高速公路的管理体制提出了几点建议
近年来，我国高速公路迅猛发展，在交通运输体系中所发挥的作用越来越大，为国民经济的稳定发展提供了有力支撑，但同时，伴随着高速公路运营管理的深入发展，我国高速公路在管理体制上也暴露出一定的问题。笔者通过多年的从业经验和对国内其他高速公路的考察以及查阅、学习国外高速公路管理方面的相关资料，对我国高速公路的管理体制提出几点建议。 国外高速公路建设和管理模式大致可分为：由国家制订发展规划。并由中央政府提供资助委托当地政府进行建设和管理的模式；由国家制订发展规划，委托特许经营公司或特殊企业法人实施建设和管理的模式。这两种模式在各国经常相互交叉。由于我国高速公路起步较晚，高速公路管理体制尚不健全，存在着较多的问题和弊端，而国外高速公路管理体制经历了几十年、甚至半个多世纪的实践，已经形成了比较完善的高速公路管理体制，很好地促进了全球高速公路事业的发展。因此，笔者认为我们应该充分借鉴发达国家和一些发展中国家在高速公路管理模式、机构设置、职能划分、人员设置以及投融资方面的成功经验和做法。进一步完善我国的高速公路管理体制，充分发挥高速公路“快捷、安全、方便、经济”的优势，促进我国高速公路事业的发展和社会主义经济的增长。但是，由于我国的社会制度、高速公路发展状况、筹资方式、面临的问题和任务与国外有很大的不同。因此，我们不可能，也不能照搬照抄别国的管理经验与模式，而应该根据我国国情有选择性的、改造性的吸收，引进国外的高速公路管理体制。 各国在高速公路管理方面的成功经验主要表现在以下几个方面，这些经验实质上反映了高速公路管理的规律性，值得我们借鉴。 一、遵循政府的领导 无论是收费高速公路还是不收费高速公路。政府都是高速公路管理的组织者和领导者。由于政治、经济、国防等方面的需要，发达国家非常重视高速公路的建设，都在一定的时期内规划过国家级的高速公路网建设，还制订相应的法律法规。颁布与高速公路相关的技术标准和规范来保障高速公路的建设和发展运营。建设高速公路耗资巨大，资金问题是关键，政府在高速公路建设的投资方面发挥着至关重要的作用，承担高速公路全部或绝大部分规划建设、运营和养护所需要的资金。美国的高速公路是国家计划投资和建设，建成后交由地方专门公路管理部门管理的高速公路管理模式。法国的高速公路一类是由中央和地方财政拨付所需资金，直接建设和管理的高速公路；另一类是政府间接管理的特许经营高速公路。实行特许经营的高速公路所有权属于国家，这种特许经营权是通过公开招标，由政府主管部门颁布的。这些都表明政府是高速公路建设和管理的组织者和领导者。同时。政府在财务、预算、审计方面还发挥调控和监督作用，这些都反映出政府的领导在实现高速公路有效管理方面的重要作用。 二、完善相关法律法规 健全的法律和严格依法办事是高速公路规范管理的基础，应当建立健全高速公路管理法律法规体系，增强管理部门和公众的法律意识。国外经验证明，大部分发达国家均有较为完善的公路管理法律、法规，涵盖了公路规划、建设、养护和特许经营的各个方面。同时还对各级公路管理机构的权利和义务进行了较为明确的规定，诸如美国1956年通过的联邦资助公路法案，法国于1955年通过了《高速公路财政法》，日本于1957年颁布了《高速公路干道法》。各国还通过制订相应的法律、法规规定高速公路的资金来源，美国的《公路税收法案》规定以燃油税和重要汽车配件消费税收入组成州际公路信托基金，解决了州际公路的建设资金问题。同时还根据高速公路的类型制订不同的法规，对于收费高速公路，通常有专门针对收费高速公路管理的有关立法，这些法律的颁布与实施有力地保障了高速公路健康有序地建设与管理。各发达国家通过立法的形式，对各级政府在路网管理中的职责、公路管理各部门的设置、任务和目标、管理工作制度、资金来源等事宜进行明确规定，而且法规十分具体，具有极强的可操作性，减少了管理过程中的人为因素。这些法规随着经验的积累已经不断完善，覆盖了高速公路管理的各个方面，具有可操作性和透明度。 三、明确部门职责 经验表明，高速公路的规划建设和运营管理客观上需要各级政府之间以及政府与各部门之间的协作，而这种协作是建立在职责明确、分工协作的基础之上的。各发达国家的高速公路建设大都在法律法规中明确规定各相关主体的责任、权利与义务。他们依据各自在路网建设中的层次和功能而设置相关的职责，而这种职责又是各部门相互协作的依据，是政府及相关部门顺利开展工作的保障。 高速公路的建设和运营，涉及到多方面的因素，比如建设期土地的利用、资金的筹集、道路的规划；营运期收费的管理，路政、养护、交通管理等，这些工作涉及到的职责分工是高速公路事业发展的保障。此外，发达国家中央或联邦政府在高速公路建设中虽然是组织者和建设者，但都将一定的权利下放到地方政府或特许经营公司，对具体管理业务不做过多的干预，只起到监督和指导的作用，使地方政府和企业有较大的自主权，有利于高速公路事业的发展。我国高速公路管理部门职能交叉错位、权责关系不清，缺乏统一的管理组织机构。是影响和制约高速公路发展的重大问题。我国应借鉴国外比较成熟的做法，彻底理顺高速公路管理中各相关主体之间的关系。减少矛盾与冲突，提高管理效率。 四、政策扶持与特许经营 发达国家高速公路发展及收费公路历史十分悠久，其发展步伐进入20世纪八九十年代后有了进一步加快的趋势，最重要的原因是他们大量引入民间资金。实施特许经营制度。特许经营制度是国际上通用的收费公路经营管理制度。据了解，目前美国、意大利、法国、西班牙、澳大利亚、英国等西方国家以及马来西亚、新加坡等发展中国家在收费公路管理上广泛推行了特许经营制度。推行特许经营制度是发达国家管理经营性高速公路的一项成功经验。实践证明。政府对高速公路的管理理念从重视个别地段高速公路的赢利能力，转变到重视委托给一家特许公司的所有高速公路项目的财务平衡，并最终转变到重视整个高速公 路特许经营事业的综合平衡。 实行特许经营的国家通过立法调整有关规定，变通有关政策，授权特许经营公司对高速公路的人、财、路、车、设施、环境、服务、信息等实行多位一体的管理，实行高速公路集中、统一、高效、特管的有效管理，更好的引进民间资金特别是私人资本，有效解决公共基础设施建设中出现的资金短缺和运营效率低下的问题，以加快高速公路建设。 当前我国许多地方采用的“一路一公司”制与真正的特许经营制仍有很大差距，仅仅是一种由传统公路投资建设体制向规范的公路特许经营机制转变的过渡模式。公路特许经营制强大的融资能力和其他优点决定了其将在我国公路建设中扮演极为重要的角色。政府应高度重视和支持特许经营机制的推广应用。此外，我国高速公路公司只是通过收取通行费的方式经营，其收入在相当长的时期内主要用于还贷或还贷性质的支出，其收益的大部分仍会返还于高速公路基础设施的建设与维护，其经营的结果本身就在减轻国家对公路投入的负担。因此对高速公路公司应予以政策上的扶持，从建设资金、投资审批、建设用地、征地拆迁、收费标准等方面大力扶持，促使高速公路企业达到投资一般一发展的良性循环。 中国高速公路发展日新月异，但距离国外起步较早的发达国家还有很大差距。中国的高速公路必须着眼未来，敢为人先，不断引进新科技新技术，因地制宜，选择适合的管理体制，提升科技含量，从而不仅创造更大的经济效益，而且取得良好的社会效益。