摘要：例外管理作为一种旨在提高群体社会生产效益的管理学理念、制度和原则，不仅蕴含着人类管理实践的理性共识，还对群体创新精神、诚信文化的孕育有着积极的助推作用，更对管理法治化、规范化有着深层次的促进功效。它的形态虽然各异、作用效益也不尽相同，但是这些都不能掩盖其对根植于“人治”视野下的基于身份认同的“熟人管理”模式的冷静检视和勇敢怀疑。当前，随着管理的压力和成本日趋增大，管理多元化、多样化的迫切需求日益强烈。重视和推崇例外管理不仅可以有效去除“管理强行政化”的色彩，还可以有效减缓“例外管理随意性”加剧的态势，继而起到对团队管理优化和创造力激发的作用。
关键词：“例外管理”；科学内涵；实践进路；管理优化
中图分类号：C933
文献标志码：A
例外管理①由管理学引入领导学，是指领导干部应将主要精力和时间用来处理首次出现、模糊随机、十分重要、需要立即处理的非程序化问题。而对于决策对象反复出现的，决策者已有固定的或例行的程序化问题，即常例，由于在领导干部意料之中，控制范围之内，所以，领导干部往往可以把这些常例的处理办法程序化，授权下属去处理，但并非领导干部就不处理程序化决策了。当然，程序化决策与非程序化决策的界限不是绝对的，程序化决策在一定条件下可能转化为非程序化决策，领导干部需要善于分辨事件是否是常例，或者是否在意料的度之内，并在此基础上采取相应措施进行决策。
一、例外管理的科学内涵及其价值考量
从例外管理最初的作用范畴来看，它是一种旨在提高社会生产效益的管理学制度或原则；从它进入领导学领域的应用实践来看，它又是一种领导干部实施程序化、规范化决策的外在表现。[1]其核心有三个方面的内容：首先，例外管理的实现动因是从事生产活动群体中领导干部、下属基于管理行为效益的共通和共识，需要特定的、规范的、获得广泛认可的且受到一定约束和制约的运行模式来加以规制，而且必须经由内心信仰、具有相应执行能力的下属一丝不苟、确信无疑地去落实和执行。简单来说，例外管理的有序施行有赖于一定的客观环境，既包含有特定群体中人的思想认识水平，还要有能够科学制定执行“常例”计划的能力素养，更需要不折不扣、毫不走样地落实“常例”的能力。其次，领导干部施行“例外管理”常常要受到双重风险的考验。例外是相对常例而言的，它作用的对象是一些不确定的、模糊的非程序化管理问题。相比“常例管理”而言，例外管理一方面要承担因重心不在常例管理上而导致可能的管理失序、失败风险，另一方面还要承担例外管理所面对的那些非程序化问题可能隐含的决策风险。换言之，例外管理具有一定的成本和风险。再次，例外管理决不意味着领导干部放松甚至是放弃了管理职能，也并不必然会弱化领导干部的管理权威。领导干部虽然并不需要时刻对常例问题施行“事必躬亲”式的管理，但必须对“常例管理”是否按照“自己和决策团体”所预先设定的处理原则和模式“正常”运行保持必要的、足够的“关注”，实践中，这种“关注”指的就是领导干部对可交付的下属享有绝对的监督权力。这种绝对的监督权力，既是领导干部不直接参与下常例管理规范施行的有力保证，更是领导干部施行例外管理的重要保障。
前文叙及，“例外管理”是一个源自现代社会企业管理且极具功利色彩的旨在促进特定群体生产效益的行为准则，虽然它应用于实践的时间并不长，但是我们绝不能因为它的晦涩和弥新而存有任何怀疑的念头，也绝不能因为它是一个“舶来品”就在实践中贸然加以抵制，更不能因为害怕“领导权威丢失”其实这是个伪命题而在实践中下意识的加以摒弃。其实，“例外管理”的思想可以追溯到我国汉代，据史料记载，[2]汉代名相丙吉路遇命案而不顾，却对田间喘牛刨根问底。丙吉之所以这样做，是因为在他看来，杀人事件是一个有规可循、有法可依、有专门机构负责处理的例行事件，而牛喘气却是一个偶发的例外事件，这种事件由于缺乏制度化、流程化的解决方式，而且没有专门负责的组织机构，处理失当很容易造成严重后果。丙吉问喘的故事不仅体现了例外管理的雏形，更折射出了“例外管理”的思想精髓，那就是放手流程内和例行性事件、专注流程外和例外事件的管理思想。笔者这里无心考究“例外管理”的“归属”问题，只是想说不论是我国古代先贤丙吉的古朴做法，还是近代科学管理之父泰勒的明确提法，例外管理之所以能获得人们的认可并具有相应的社会价值，是因为这一重要思想原则或制度是人类理性认识的结晶。它既是出于促进群体生产效益的功利之举，又是优化群体管理效能的创新之法，还是领导和下属诚实守信良性互动的自然结果，更是构建现代法治社会的应有之义。
3例外管理蕴含着创新精神。例外管理作为对传统管理之“思维理念、制度设计、运行操作”的理性分析、冷静检视和勇敢怀疑，从其优化管理、提高效益的管理属性和能动意旨来看，它本身就是对传统管理的一种审视和创新。特别需要指出的是，在数千年的传统、世俗的“管理精要”[4]的包围和影响下，例外管理之所以能够破茧而出、勇立潮头，除了蕴含有理性、功利和诚信的因素外，其不可忽视的创造性应是又一个重要动因。一方面，例外管理使得领导干部可以有时间、有精力去处理那些没有或不能规范化的例外工作，而不必为固定的例行的程序化问题劳神费心，这为领导干部创造性开展工作提供了机会，也为领导干部带领所属群体寻找增量扩充存量提供了可能。试想一旦领导干部着眼的例外工作起码是有价值和有意义的被管理团队接纳或认可，那么此例外工作旋即就可转化为常例工作，简言之，创造价值的过程从局部朦胧的憧憬变成了全局有力的实践，这种由中心向四周辐射式的创新实践其有效性和快捷性是不言而喻的。另一方面，例外管理使得下属也必须发挥较大的主观能动性，而主观能动性正是个体创新的前提和基础。在常例管理中，下属需要做的仅仅是落实领导的指示和要求，他们更关心的是“领导要我怎么干”，至于该不该这么干、干到什么程度往往并不会去多想，这种被动的参与管理模式从理论上讲不具备创新的特质和可能。而在例外管理中，下属获得了足够的授权和认同后实际上已经充当了一定的“领导”，角色由被动参与人变成了主动实施者，此时萦绕在他们心间更多的是主人翁才会有的“我要怎么干才能对得起领导的信任”，“怎样的标准才能把‘事先约定’的管理内容付诸实施”，基于这样一种心理和目标激励，下属在例外管理中必然会竭尽所能，这也是管理创新实践的另一个宝贵品质和内在动因。
4例外管理蕴含着法治思维。管理作为实现与承载法治的重要手段和载体，其对法治的彰显与促进不仅是现代社会管理的根本目的，更是法治社会对现代管理的迫切需求。毋庸赘述，根植于“人治”视野下的基于身份认同的“熟人管理”模式已经无法适应现代社会的管理需要，管理者领导干部实现管理意志、完成管理内容依靠的不再是“熟人之间的信赖”，而是一套科学、成熟的程序和规则。例外管理在一定程度上凸显的法治思维无疑契合了这种管理的变迁和需求。首先，例外管理体现了规则和程序的重要性。一方面，例外管理本身就是个规则，它规定了领导干部和下属在处理意料之内和之外的职责分工；另一方面，例外管理的有序实行有赖于明确的、详尽的、科学的、标准化程序规制。其次，例外管理中蕴含着双重问责。“责权法定”是现代法治社会的一个重要特质，在强调权力的同时必须承担相应的法定责任。例外管理中，获得授权的下属在完成常例管理任务时，不排除会出现用权任性、施管违规等违背了“事先约定”的行为，此时领导干部所享有的绝对的监督权力是对其问责的重要武器。需要指出的是，管理的强职权主义色彩似乎已经将领导干部默认为“无需追责”的“免检”群体，然而在例外管理中，领导干部对于下属出现的上述问题必须承担相应的“监督不力”责任。这种将领导干部和下属置于同一场域之中的“同态问责”不仅是一种管理上的大胆创新，更契合了法治社会、法治管理的题中之意。第三，例外管理彰显了契约精神。[5]一般认为，探究社会法治问题大都会追溯到社会契约问题，正如英格兰亨利・萨姆奈・梅因教授在论及现代法治社会时指出的，人类社会从身份到契约的普遍转变是现代法治社会的重要标志。[6]社会管理这一人类古老、恒久的活动自然也无疑地需要契约来维系和调剂，特别是在现代管理“行政”意味愈发凸显的当下，重提管理中蕴含的“契约”本质就显得弥足珍贵了。例外管理中，领导干部分权、下属获得授权不是权力的肆意流转，而是在一定契约约束下的权力优化配置，领导干部行使监督检查权和下属必须承担相应问责不再是纯粹的行政问题，而是涉及到规则、程序、契约等的法治问题。
二、例外管理的实践进路
当前，随着社会政治、经济的迅猛发展，社会管理的内涵与外延逐渐扩大，管理的压力和成本日趋增大，管理多元化、多样化的迫切需求日益强烈。处在社会转型期的社会管理结构性历时性变动被压缩在了共时性的空间中进行，加之受到传统管理观念的制约和影响，对于意料之内的常例管理呈现出较强的“行政化”色彩，而对于“意料之外”的非程序化管理则呈现出“随意性”加剧的态势。重视和推崇例外管理在一定程度上讲不仅可以有效减免上述问题，还可以起到对团队管理优化和创造力激发的功效。实践例外管理应遵循如下路径。 1革新观念，凝聚共识。一方面，领导干部要充分认识到例外管理的科学内涵和实际意旨。要充分意识到传统管理思维理念与现代法治社会管理要求格格不入，认识到长期带有强职权主义色彩的常例管理已经面临着纯粹“行政化”的风险，深刻理解例外管理这种管理理念、制度和设计的初衷在于优化管理层阶和提升管理效益。而且，领导干部在例外管理中的分权不但不会使领导干部的权力或威信降低，反而权力运用的“性价比”会大大提升。另一方面，下属亦要认识到例外管理对于个体的积极意义。在例外管理中，下属通过程序化的领导授权由被动参与管理变成了主动从事管理，实施管理的主动性和积极性被有效调动。管理已然不再是领导干部的“自留地”，变成了大家共同的“责任田”，“心存不满”的抵触情绪消失后，留下的唯有将“事先约定”管理内容全面落实。这样，从全局上讲团队实施管理的执行力得到有效增强，从个体上讲下属完成管理的积极性得到鼓励和保护。
2增强能力，合理运用。能力是指顺利完成某一活动所必需的主观条件。增强例外管理的能力主要包含双重内容，对于领导干部或管理团队而言，要增强能够区分常例和例外的能力，不能把本该区别对待特别处置的例外管理笼统交付下属去常例落实，这样虽然领导干部“省心了、轻松了”，但往往会因下属的无规可循而致使管理失当，最终造成捡了芝麻丢了西瓜的窘境。对于下属而言，增强例外管理的能力主要体现在配合领导实施例外管理自己要落实常例管理的能力，不能遇到些许困难或问题就不假思索地一股脑儿把矛盾上交给领导干部。这样，下属虽然不会因“擅自主张”而出错，但是实际上已经背离了例外管理的要旨和初衷。合理运用例外管理主要体现在领导干部不能把例外管理当作是社会管理的终极形态而不加限定地任意运用，这无疑是片面和局限的。例外管理的关注对象或适用范畴应当是一些偶发的、有较大影响的、必须当即做出的非程序化决策的情况，因此领导干部运用例外管理务必谨慎，切不可图求新奇盲目运用，将“貌似例外”的常例情况施以了例外管理，既牵扯了精力又浪费资源。
3科学设计，规范施行。由于例外管理表面上看是由领导干部主管、主导和主控的一种管理行为，实践中，人们常常会把领导干部的“主观”误认为是“随意”，把领导干部或决策团队的例外管理需要非程序化决策错判为“独断专行”，继而产生否定和怀疑例外管理的抵触思想，特别是对其随意性和模糊性大加诟病、挞伐。故此，领导干部施行例外管理务要密切联系群众走群众路线，广泛征求下属的建议和意见，采取问题倒逼的方式找准单位管理的一般现实和重大紧迫问题，该“放”的要敢撒手决不恋恋不舍，该“抓”的要不松手决不放任自流，做到放常例和抓例外有机统一、科学设计。同时，领导干部和下属要对“事先约定”好的例外和常例管理各自负责、尽责。领导干部不擅自随意插手下属的常例管理，下属也要把“规范”使用授权、“规范”落实常例管理内容作为自身的行为自觉。此外，领导干部对下属行使监督权力时也应坚持程序、规范问责。对于没有按照预先设定的处理原则和模式“正常”运行的下属施管行为，既不能姑息容忍错上加错，更要辩证客观以人为本，要查明失误的本质原因，查清到底是客观不能还是主观不愿，区分对待以利整改。
4加强互动，规避风险。例外管理中提倡加强互动主要包含两个层面的含义：一是常例管理和例外管理之间的演变转化互动。例外管理并不是绝对意义上的管理创新，而是常例和例外的有机结合，二者相辅相成相互依托。领导干部要将下属在落实常例管理中遇到的“顽症痼疾”适时转化为“例外管理”的内容，以免下属在处理这些问题时因缺乏遵循和规范而出现“擅自例外”的现象。下属的“擅自例外”不仅会导致管理层阶之间的约束力丧失，而且会影响到整体管理的质量效益。这是例外管理中领导干部需要高度警惕的问题。同理，领导干部应适时将成熟的例外管理转化为常例管理，以免一定程度上抑制下属的合理管理需求，这样既增加管理成本，又不利于下属管理能力的培育。二是领导干部和下属之间的互动。一方面，领导干部要想规避因重心不在常例管理上而可能造成的管理失范、失序风险，就必须加强和下属之间的沟通互动。通过不拘一格的调研、座谈、走访等途径，极力获知“事先约定”的管理内容的具体运转情形，真正做到运筹帷幄之中决胜千里之外。另一方面，领导干部在进行非程序化的例外决策时，要充分听取下属的意见和建议，以期最大限度地降低例外决策的失误风险。
注释：
①“例外管理”是由美国古典管理学家弗雷德里克・泰勒F・W・Taylor于1911年提出的，是指最高管理层将日常发生的例行工作，拟就处理意见，使之规范化标准化、程序化，然后授权给下级管理人员处理，而自己主要去处理那些没有或不能规范化的例外工作，并且保留监督下级人员工作的权力的一种管理制度或原则。实行这种制度的目的是节省最高管理层的时间和精力，使他们集中精力研究和解决重大问题，同时使下属部门有权处理日常工作，提高工作效能。
[HT5"H]参考文献：
[2]班固汉书丙吉传[M]中华书局，2012[ZK]
[3]马克思恩格斯选集第4卷[M]人民出版社，2008[ZK]
[4]沈方楠团队管理[M]中国铁道出版社，2015[ZK]
[5]卢梭社会契约论[M]商务印书馆，2014[ZK]
[6]梅因古代法[M]中国社会科学出版社，2011[ZK]
[JY]【责任编辑：张亚茹】
摘要：巡视制度作为监察制度的重要组成部分，具有源远流长的历史。已正式运行十年的中共党内巡视制度，是加强和改进党的作风建设的重要载体。当前，党内巡视制度具有工作针对性强、重点越来越偏向反腐职能、坚持走群众路线“接地气”、巡视工作实现“一次一授权”等优点，但也存在理论建设欠完善、巡视职责欠明确、巡视方式创新少、巡视队伍能力不够高等问题。为此，要从建立健全法规体系、创新巡视方式、贯彻群众路线、借鉴我国古代及西方国家的成功经验等方面不断完善党内巡视制度。 关键词：巡视制度；历史渊源；中国共产党；党内巡视制度；改进完善
中图分类号：D2626
文献标志码：A
一、巡视制度的内涵及历史渊源
一我国古代巡视制度的起源和发展历程
巡视制度作为监察制度的重要组成之一，在我国具有深厚的历史渊源。巡视制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制，那时帝王就开始有意识、有计划地在领土范围内开展监察。尧命令舜实施天子政权之后，舜便开始有计划的巡视所属各方，并逐步确立起“五岁一巡狩”的监察制度。巡狩制由此成为我国古代巡察制度的开端。
奴隶社会时期，夏、商、周三代都遵循着这种制度。到了封建社会的春秋战国时代，又出现了“巡行”、巡县制度，至此，朝廷要员开始加入巡视队伍。秦始皇统一六国后，也十分重视巡察工作的开展，先后五次“巡行”，以加强中央集权的封建专制统治。至此，巡视制度基本建立，成为我国古代帝王统治国家的重要制度之一。[1]
1元朝的廉访制度。纵观我国古代巡视制度的发展过程，元朝是巡视制度比较完善的一个朝代，对其运用也较为充分。元代是一个民族关系复杂、社会矛盾突出的朝代，元代的统治者意识到这些问题，他们积极采取措施惩治贪官污吏、地方势力。最初设立按察司，监督官吏的行为，以此来发现社会冤假错案。后来这一制度进一步发展，设立了肃政廉访司，进一步扩大了监察的范围。肃政廉访司的任务包括对民情的了解掌握，及时发现社会中的大问题和监督贪官污吏，使民意、民情能够上传到统治者，也使一些社会问题得到了及时解决，对巩固统治起到了很大的积极作用。
2明朝的御史巡按制度。明朝的巡按制度，是在吸取历代制度精华的基础上确立起来的。明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度。朱棣以省划分，设立十三道，配备十三道监察御史110人，再从他们中选派巡按御史。巡按御史的职责是代天子出巡，对皇帝负责，“大事奏裁，小事立断”。
明朝巡按制度与历代监察制度相比有很大的发展，已经比较完善，特色比较鲜明，对我国以后社会的政治体制改革和发展有较大影响。明朝巡按制度总的来说有三个特点：其一，制度严密且完整。从人员选取、派遣、任期年限、考察形式等各个方面都有明确规定，形成了一套完整、规范的制度体系，以保障巡视工作的开展。其二，巡视人员位高权重。巡按御史作为中央监察地方的代表，地位日益独立，权力进一步扩大。其三，巡按御史与按察司两者形成了双管齐下的独特监察体制。巡按御史代表朝廷监察地方，与驻扎地方的按察司一起承担监察职责，构成了中央和地方相互制约、相互监督的监察体制。这种体制不仅能防止中央官员因为对地方了解不充分造成监督不力、偏差大等问题，而且能制约在同一地方长期任职的监督官员滥用职权、相互勾结。巡按制度在明朝前期取得了良好的成效，既可以惩治贪污举荐廉洁，整治社会风气；又可以加快政令上传下达，团结民众，巩固皇权；还能有效维护司法公正，促进了封建巡法制度的不断健全。[2]
二国外监察制度的起源和发展
西方国家监察制度的起源是瑞典的议会监察专员制，这一制度的最大特点是议会至上，由议会专门监督司法、行政机关。世界上首位监察专员随之诞生，专员以议会代表的身份对司法和行政部门的官员遵纪守法、履行职责的情况进行监督。1719 年，瑞典议会为了进一步削弱王族势力，扩大议会权力，决定实施一部新宪法，这一做法为议会监察专员制的确立奠定了基础，18世纪中叶，瑞典又仿效国王任用大法官的做法，设立监察专员，以此来监察地方官员。随着历史的迁移和发展，瑞典监察制度不断完善，瑞典成为西方国家监察制度的发源地，其在行使监督职能方面的成功经验，为西方国家监察制度的确立和发展奠定了基础。[3]
在西方国家监察制度的发展历程中，瑞典、法国、英国行政监察专员的产生和发展最具代表性，彰显了西方国家监察制度的独特价值。
1瑞典――不断强化议会对政府的控制。从1713年国王任命第一位监察官员至今，经历三百年的演变和改革瑞典监察制度不断完善。议会从官员队伍中选取杰出人才担任监察官员，以代表其行使监督职能，受理公众申诉，议会对政府的控制不断增强，以有效防止政府权力膨胀及滥用职权。
2法国――任免行政专员，削减官僚作风。第二次世界大战以后，法国政府对经济、社会生活的干预与日俱增，20世纪70年代，公共部门的国民生产总值高达全国总额的50%，使得政府权力不断膨胀，国家陷入公共服务越完善，政府机构就越官僚、越腐败的困境。为了有效防止这一现象的进一步恶化，法国在1973年1月任命第一任行政调解专员，并推进选拔制度的不断完善。实践证明，这一制度在缓解政府和公民之间的矛盾、遏制政府权力侵害公民利益等方面发挥了重要作用。
3英国――增强群众参与行政裁决的审查。20世纪中叶，英国统治者认识到，官僚主义日益蛮横，而公民的合法权利显得很脆弱。因此，英国开始设立行政裁决所，为群众参与监察工作提供平台，并在行政裁决体系外逐步制定行政专员制度，加强对行政裁决的审查。
二、中共党内巡视制度的实施现状和存在问题
一党内巡视制度的实施现状
2巡视工作重点越来越转向反腐职能。2013年是我国开展巡视工作的关键节点，中央为此不断出台相关条例，规范和完善巡视制度，强化党内监督。巡视工作四个重点的提出和各项条文的规定，显示出十年巡视工作的开展重心越来越偏向反腐职能的发挥。在中央的统一部署下，在党的相关条例的指引下，巡视组的工作思路和途径也日益清晰，而且巡视工作以党风廉政建设和反腐败为核心向外辐射开展，不断体现出反腐败的职能。巡视制度的建设，巡视工作的落实，为从制度和行动上双向施力来遏制腐败现象提供了有力保障，反腐倡廉的职能日益凸显。[JP]
3巡视工作坚持走群众路线，“接地气”。从我国近年来巡视工作的具体实践来看，巡视队伍成为党中央的“眼睛”和“耳朵”，巡视方式趋向灵活，巡视工作日趋成熟，巡视成效日益提高。尤其是巡视组坚持走群众路线，致力于“密切联系群众，拓宽发现问题的渠道和途径”，而且对巡视组发现的腐败线索及时对外公布，以争取民众信任和支持，这一举措为民众踊跃举报提供了便捷通道，有效地调动了公民参与巡视工作的积极性，推动巡视工作深入开展。
4巡视工作实现“一次一授权”。为了更好地防止巡视组权力滥用，中央对各地各届巡视组组长的选择十分慎重，引入了竞争机制，实行“一次一授权”。每次开展巡视工作之前，先讨论、表决确定巡视地方和任务，再选定巡视组组长，一旦当次巡视任务完成，巡视组的工作也随之结束，巡视组长的职务也随之免除，避免“铁帽子”现象发生。当然任务完成得好的，可以多次担任巡视组组长，但必须换个地方或者换个行业系统巡视。将巡视组长的“职务制”改为“任务制”的这种做法，不仅能遏制巡视组本身的行政化，还能有效防止可能出现的巡视人员与被巡视官员同流合污一起腐化现象的发生，从而降低巡视组组长自身发生腐败问题的风险，提高巡视工作的效能。[5]
二党内巡视制度实施中存在的问题
1理论建设欠完善。
目前，我国党内巡视制度实施的主要依据是《中国共产党党内监督条例试行》《中国共产党巡视工作条例试行》等几部党的规章。虽然这些规章对巡视工作的主体、对象、巡视组的任务、工作方式等内容做出了规定，但是，有的规定不够具体，可操作性不强，实践性弱。究其原因，主要是由于我国党内巡视工作在“实践出真知”方面做得还不够，没有建立专门的巡视工作研究机构和阵地，缺乏专门的研究人员和专项资金，因此，未能很好地总结巡视工作经验，未能系统地概括巡视工作中的普遍性认识，未能有效地提炼巡视工作中探索到的规律性认识，从而一定程度上制约了巡视理论的提升，影响了巡视工作的实效性。
2巡视职责欠明确。当前对巡视工作的职责定位不够明确，导致有的地方政府及领导对巡视工作认识不足，低估巡视组的作用，将巡视组视为检查组，敷衍了事，有的甚至与巡视组相抵触，不配合巡视工作的开展。而有的地方政府及领导则高估巡视组的作用，把所有问题都视为巡视监督的对象，对巡视的范围把握不当。
3巡视方式创新少。从最近几年开展的巡视工作实际来看，巡视方式比较保守，主要局限于召开座谈会、实地考察、个别谈话、接待群众来信来访等形式。参加座谈会和个别谈话的干部，往往侃侃而谈，只提成绩，深藏问题。在巡视工作开展过程中存在“上有政策、下有对策”的不良现象，开展实地考察过程中，有时候由于走漏风声、提前通知等原因，只能看到业绩和亮点，难以发现存在的问题，一定程度上影响了巡视制度本来的监督职能。[6]
4巡视队伍能力欠缺。发现问题是衡量巡视工作成效的重要标准，了解真实情况、发现重要问题，是巡视工作的出发点和落脚点，也是巡视工作保持长足发展的重要节点。目前，巡视组工作人员整体素质较高，但有的巡视干部发现问题能力不足，不善于发现问题；有的巡视干部原则性不强，不愿意发现问题；有的巡视干部党性修养不够，即使发现问题也不主动解决问题，影响了巡视工作的效果。
三、党内巡视制度存在问题的原因
一政治体制改革的滞后影响着巡视体系功效的发挥
我国现有监督制度以同体监督为主，对异体监督不够重视。而同体监督是一种成本高、见效慢、效能低的监督方式。实践证明，大多数党政机关领导干部的腐败问题，是被同级纪委监督举报、处置的。改革开放以来，虽然国家领导层逐步认识到权力过分集中的弊端，想走出反腐窘境，但是政治体制改革的推进履步维艰，仍较为滞后，这从根本上影响着我国巡视体系的建立和完善，影响着党内巡视制度这一异体监督机制的建立。[JP]
二对巡视工作缺乏监督
虽然巡视工作是监督制度贯彻落实的实践形式，但这不代表巡视工作的开展过程不需要被监督。中央纪委副书记张军在接受访问时表明，信任不能代替监督，监督者更要接受监督。但是，从目前立法实际来看，我国并没有对巡视工作的监督做出明文规定，对巡视工作的各种监督缺乏有效的法制保障，导致巡视组部分成员可能会借机发布虚假信息，攻击被巡视对象，这在一定程度上对巡视工作的开展造成不利影响，并影响巡视结果的准确性和客观性。 三监督主客体权力不对等
在一定程度上，巡视工作是一项以“自上而下”为主、“自下而上”为辅的监督工作，巡视工作的开展需要巡视组密切联系人民群众。但是，由于巡视工作监督的对象都是位高权重的党政领导干部及领导班子，这使得部分巡视干部和地方群众对巡视对象产生“敬畏”之心，对于他们存在的某些问题敢怒而不敢言，加上官民信息不对称，广大群众民主意识和维权意识偏低，导致巡视监督不全面，出现“漏网之鱼”。
四巡视工作人员监督方式陈旧
巡视人员作为巡视工作的主体，其创新意识和监督能力的强弱是能否创新巡视工作、实现有效监督的关键所在。目前，我们开展巡视工作主要局限于明察暗访、专题督察、座谈讨论、问卷调查和联合检查等老套路、老方法，缺乏创新性。巡视人员的谈话艺术、政治理论应用、专业知识结构、创新意识等方面仍然存在较多薄弱点，这是我国巡视工作改革的致命伤，也是推进巡视工作顺利开展的阻力之一。
四、改进完善党内巡视制度的路径方略
一建立健全法规体系，为巡视工作营造良好的法制环境
1完善政治保障机制是前提。首先，必须提升认识，统一思想，与党中央保持高度一致。要把巡视工作与党的纯洁性建设、先进性建设、廉洁政治建设等相结合。在巡视工作中，巡视组必须把维护党的政治纪律看作重中之重，加强对党的纪律贯彻实施情况的监察，同时，巡视组成员要以党纪严格约束自己，以身作则。其次，上下级党委齐心协力，保证巡视工作的实效性。一方面，上级党委既要发挥好领导和监督功能，又要维护好地方党委的权威，处理好集权和分权的关系，给巡视工作的开展营造宽松的环境。另一方面，地方党委作为被领导者，要听从上级安排，顾全大局，支持与配合巡视工作的开展。
2加强巡视法制建设是基础。中国要真正遏制腐败，还必须在制度上、法律上建立健全有效的权力公开运行并接受监督的体系，让大多数官员不能腐、不敢腐、不想腐。因此，我国应加强巡视法制建设，规范巡视行为，让政府、民众、社会团体以合理的方式参与到巡视监督工作中，争取社会各界人士对巡视工作的支持，以更好推进巡视工作的开展。一方面，我们要立足现在，制定专门的法律制度，对巡视对象、工作准则、机构设置、工作程序、巡视方式等作出明文规定，给巡视工作界定范围，为巡视工作的开展提供法理依据和制度保障。另一方面，我们要进一步探讨和总结巡视工作，对工作中成熟的好点子、好经验进行深入研究，使之上升到理论高度。
3健全巡视队伍管理体制是关键。法律制度的贯彻落实需要主体实践来完成、来检验，巡视干部作为巡视制度的实施主体，其队伍素质高低，创新能力强弱，在很大程度上决定巡视制度作用的发挥和巡视监督的效果。因此，巡视干部的选拔任用、绩效考核、监督管理至关重要。在今后的巡视工作中，确定巡视干部，应该重点考察他们是否具备以下几个方面的条件：一是有顾全大局、敢于担当的勇气；二是有实事求是、改革创新的能力；三是有不畏险阻、迎难而上的魄力；四是有细心谨慎，明察秋毫的特质。
二与时俱进，开拓创新巡视方式
一方面，巡视方式要内外相维、左右相制。巡视方式有多种，主要有公开巡视与暗访巡视，表扬式巡视与纠错式巡视，事前、事中、事后巡视等。巡视工作的顺利开展，需要巡视人员多动脑筋，分析各种巡视方式的利弊，综合运用多种巡视方式，实现巡视方式多元化、灵活化，有效减少“失监”“虚监”现象的发生，以实现巡视工作的高效能。另一方面，巡视方式要与时俱进，开拓创新。随着巡视工作的不断开展，我们要适当加快巡视节奏，增加巡视力度，拓宽巡视内容，创新巡视方法，如将定期巡视与突击检查相结合，明察与暗访相配套，努力做到“量身定做”巡视方式，增强巡视制度的实效性。
三贯彻群众路线，保障巡视工作的客观性
人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定力量，也是反腐败的主力军，而巡视工作的主要职责是反腐倡廉，出发点和落脚点是维护最广大人民的根本利益，并且以人民监督为重要保障，如果缺乏广大群众的支持，巡视工作就会成为无源之水、无本之木。从近年来巡视工作的实践来看，腐败线索的发现，一定程度上依靠广大人民群众的积极配合与促进。因此，要想实现巡视工作常态化，提高党内监督整体水平，保证巡视工作的客观性，一定要贯彻群众路线，密切联系群众，以群众参与为巡视工作的根本支撑，找准巡视工作最佳切入点，最大限度地倾听群众的意见，了解群众的需求，鼓励群众为巡视监督的开展提供线索，从而推进巡视工作的开展和巡视制度的创新。
一方面，在施行巡视监督的过程中，要充分重视筑造群众积极参与的监督机制，为巡视人员提供正确的行为导向，从而让党政干部把对国家负责与对人民负责、对上负责与对下负责有机结合起来，自觉维护党和人民的利益。[7]另一方面，要通过制度完善、沟通交流、信息公开等建立起群众对巡视队伍的信任感，为群众提供参与巡视工作的机会，激发群众参与巡视工作的主观能动性。同时，通过民间走访、实地调研、信件上访等途径让群众参与到巡视工作的具体环节，增强群众与巡视人员之间的沟通交流。[8]
四借鉴我国古代巡视制度和西方监察制度的先进经验，优化党内巡视制度
3奖惩分明，加强巡视队伍自身建设。中外监察十分注重监察队伍建设，如西汉时期对巡视官员进行“自上而下”和“左右相制”的考核，并按施政实情对官员给予奖惩。明代考满法规定，对恪于职守、绩效突出的人予以升迁；被贬后，工作表现突出的人恢复官位；对怠慢职责、贪污受贿的人予以罢免。1918年芬兰的监察制度规定，检察队伍由著名法学家组成，他们作为国家最高监察官员，每年到全国各地开展巡视，议会以其监察结果和服务群众的情况为主要考核标准对其进行奖惩，将监察、服务与奖惩相挂钩，让巡视官员能处理好自身利益和服务的关系，促进巡视队伍的廉洁。[10]因此，我们可以借鉴以上做法，加强巡视队伍建设，增强巡视人员的责任感，提升巡视人员的工作能力，从而有效扼制“先腐败，后巡视；再腐败，再巡视”的现象，推进巡视工作的跨越式开展。
参考文献：
[3]陈宏彩国外行政监察专员制度的形成及其启示上[J]党政论坛，2006，8[ZK]
[4]严州夫巡视工作――反腐败的“火眼金睛”[J]先锋队，2012，5[ZK]
[5]向书杰十年巡视制度再迎变革[J]检察风云，2013，7[ZK]
[6]张国芝巡视工作存在的问题及对策[J]领导科学，2012，6[ZK]
[7]姜玮群众路线是巡视工作的生命线 [J]党建研究，2010，4[ZK]
[8]张书林论建立和完善党内巡视制度[J]党政论坛，2007，9[ZK]
[9]贾秀云元代廉访制度对我国现行巡视制度的启示[J]中国行政管理，2013，8[ZK]
