[摘 要]北京使馆区在民国时期的历史大致可以分为三个阶段：第一阶段（1911-1941年），在这一阶段列强驻华使馆成立了管理使馆界事务公署，统一管理使馆区。北京政府、南京国民政府和“七七事变”后建立的华北傀儡政权对此均予以承认。第二阶段（1941-1945年），太平洋战争爆发后，日军占领北京使馆区并控制了管理使馆界事务公署。1943年，日本又将北京使馆区“交还”给中国，而实际上使馆区仍为日军所控制。第三阶段（1945-1949年），抗战胜利后，北京使馆区被正式收回，但国民党政府的接收工作存在一些问题。
[关键词]外国驻华使馆；不平等条约；修约外交
引言
外国驻华使馆是在第二次鸦片战争期间开始逐步在北京建立起来的。在义和团运动期间，位于东交民巷的各国驻华使馆遭到义和团和清军的攻打。1901年，清政府被迫与十一个西方国家签订了《辛丑条约》，条约第七款规定：“大清国家允定，各使馆境界，以为专与住用之处。并独由使馆管理，中国民人，概不准在界内居住，亦可自行防守。”[1]从此，北京使馆区成为一个不受中国政府管辖的“国中之国”。
以往有关北京使馆区的研究多集中于晚清时期，对于民国之后北京使馆区的历史却鲜有研究。本文将主要依据北京市档案馆的档案史料并结合已公开出版的历史文献对民国时期北京使馆区的管理情况进行系统的梳理，从而弥补以往研究的不足。
公署由5名代表组成，其中3人由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定，而另外两人由使馆区的居民选举产生。这5名代表任期一年，可连选连任。公署的行动通过投票的方式以简单多数决定。公署主席必须由《辛丑条约》缔约国驻华使节指定的3名代表中产生。公署的一切行动必须受到《辛丑条约》缔约国驻华使节的控制和认可。公署还可以任命一名财务官员和一些负责道路、警察事务的官员，并有权雇用和任命一些人员从事警察和道路维护等方面的工作。最为重要的是，公署设立一个常任秘书办公室，并指定一名官员担任常任秘书，常任秘书不能从公署的5名代表中产生。这名常任秘书就成为北京使馆区日常事务的实际管理者。[2]
对于使馆区成立这样一个类似于政府的机构，北京政府立刻予以承认并表示欢迎。1914年1月16日，北京政府外交部致函内务部通报了公署成立的消息以及人员构成的情况。外交部在函中明确指出：“若将来凡使馆界内事务由该署与警厅及北京市地方官直接来往，则与速办事件殊有裨益。兹各国大臣嘱代为陈明，应请转行地方官一体知照。”内务部接函后立刻将此函作为命令下达给京师警察厅。京师警察厅又将此情况通知了各区警队。[3]实际上，由于第一次世界大战的爆发，《辛丑条约》缔约国分属敌对的两方，而中国又参加协约国对德、奥宣战。公署从1919年才开始真正管理使馆区。也就是说在北京政府承认公署的时候，公署实际上还没有开始运作。北京政府之所以这样急于承认公署，其根本原因是袁世凯为了获得列强对中华民国的承认，采取了承认一切不平等条约的政策。袁世凯在1913年10月10日就任正式总统的就职演说中明确承诺：“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约协约公约，必应恪守。”[4]而这里所说的条约自然包括《辛丑条约》在内。3个月后，公署成立，北京政府立刻予以承认并采取积极合作的态度也就不难理解了。
综上所述，进入民国后，列强驻京使馆为了便于对使馆区进行管理，成立了管理使馆界事务公署。北京政府、南京国民政府和华北傀儡政权都承认这种状况。使馆区“国中之国”的法律地位与晚清时期一般无二。
二、第二阶段（1941-1945）
由以上材料可以看出，太平洋战争后，北京使馆区实际上被日本军队所控制，所谓的“交还”完全是一纸空文。
三、第三阶段（1945-1949）
抗日战争后期，中国参加反法西斯同盟，中国的国际地位有了显著提高。1943年1月，重庆国民政府与美国和英国签订了关于取消外国在华治外法权及收回租界和使馆区的新约。以中美新约为例，条约规定：“美利坚合众国政府愿协助中华民国政府与其他有关政府成立必要之协定，将北平使馆界之行政与管理，连同使馆界之一切官有资产与官有义务移交于中华民国政府。”条约同时规定：“在北平使馆界内已划与美利坚合众国政府之土地，其上建有属于美利坚合众国政府之房屋，中华民国政府允许美利坚合众国政府为公务上之目的有继续使用之权。”[13]
首先，清理委员会确定了到底什么是北平使馆区的官有资产、官有义务和债务。官有资产是指管理使馆界事务公署所有及保管的一切资产，包括动产、不动产、流动资产、设备及使馆界广场，这些资产都进行绘图和清点造册的工作。官有义务是指管理使馆界事务公署所行使之公共职务，包括治安、消防、卫生和公务四项。这些义务现在已经由中国政府履行，以后应继续由中国政府履行。官有债务是指管理使馆界事务公署所欠的债务。[17]由此可见，所谓使馆界的官有资产、官有义务和债务都与管理使馆界事务公署有关。
应该说，当时的北平市政府为收回使馆区做了一些工作，但这些工作不可能非常彻底。收回使馆区后，北平市政府也就使馆区做了一些规划，这些规划是美好的，然而国民党政府挑起内战，在内战连连败绩，彻底收回改造使馆区的历史责任显然已经不能由国民党政府来完成了。
结语
使馆制度是一个国际社会普遍接受的外交制度，它有利于维护和发展国与国之间的关系，这一制度本身是无可厚非的。但是，北京使馆区的形成却是中国近代史上的一个特殊的历史现象，是中国屈辱外交的象征。进入民国以后，北京使馆区经历了三个不同的历史阶段。北京使馆区不同的情况从根本上体现的是中国在1911至1949年期间的兴衰荣辱和国际地位的变化，民国时期重大的外交政策在北京使馆区的管理工作上都有所体现，北京使馆区的历史就是一部浓缩的民国外交史。
